第五期-地方财政研究.docVIP

科研要报 2009年第5期(总第13期) 2009年5月1日 ●王振宇 完善分税制财政体制的 几个关系问题 我国1994年开始实施的分税制财政体制，是西方国家分税制与中国实践相结合的特殊产物，既有分税制财政体制的一般特征，又有浓厚的中国特色。10多年来，财政体制外部环境和内部条件发生了重大变化，现行财政体制的“缺陷”进一步凸显。按照国家提出的财政体制改革总体思路，要加快推进分税制财政体制的改革和完善。鉴于财政体制在经济社会运行中的基础地位和作用，其调整涉及诸多方面，包括政府责任的明确划分、各级政府间关系的理顺、既得利益的调整以及财政管理方式的规范等。为此，本文提出在启动新一轮财政体制改革的过程中，必须妥善处理好以下几方面关系：“政府”与“市场”的关系、“事权”与“财权”的关系、“集权”与“分权”的关系、“存量”与“增量”的关系、“诸侯”与“王爷”的关系以及“人治”与“法治”的关系。  完善分税制财政体制的 几个关系问题 辽宁省财政科学研究所 王振宇  1994年我国开始实行分税制财政体制，十多年的改革实践充分证明，这一体制取得了巨大成功。受改革初期起始条件的限制，作为一种过渡性的制度安排，分税制也因种种缺陷备受各界争议。党的十七大明确提出了财政体制改革思路，各方研究力量都在开出“药方”，启动新一轮财政体制改革已是箭在弦上。鉴于财政体制问题的核心地位，十分有必要进行系统考量、科学设计、统筹兼顾，妥善处理好与之相关的诸方面利益关系。 一、妥善处理好“政府”与“市场”的关系 古今中外，财政就是政府的财政。强大、稳固和平衡的财政，是确保政府行使政治、经济和社会管理职能的重要物质保证，政府与财政的这一“天然”联系，决定了二者职能的同质性。市场经济条件下，市场是资源配置的主体，通过竞争、价格等市场机制自发地调节供求关系，实现各种资源的优化配置，而政府的职能主要在于弥补因市场在资源配置、收入分配和稳定经济等方面的缺陷和失灵。审视我国现行的政府职能，既有从长期计划经济体制中承接下来的政府职能“越位”痕迹，又有与市场经济中政府扮演角色不相称的政府职能“缺位”现象，“内外不清”，“你中有我，我中有你”，“越位”与“缺位”并存。一方面，政府过多地干预微观经济领域活动，过分地担当“经济人”的角色，以行政手段过多地参与资源配置。目前，绝大多数社会管理职责，仍由政府直接承担，普遍存在着包揽过多的问题，有时甚至是“衣食父母”般的呵护，导致管理成本过大、缺乏弹性。另一方面，政府过弱的经济调节和公共服务职能，有悖公平正义的价值取向，出现了诸如收入分配“两级化”、经济与社会“一条腿长，一条短”、人与自然不和谐等“拉美化”现象。完善我国现行的财政体制，理清政府与市场关系是前提，否则改革难有实质性的突破，只是流于某种形式上的转换，治标不治本。要处理好这一基础性关系，就要按照“有所为，有所不为”的原则，重新划分和规范政府与市场的职能范围，切实把已经“越位”的部分撤下来，把“缺位”的地方补上去，真正实现从全能型政府向公共服务型政府的转变。科学界定市场经济条件下政府职能之后，就要求财政循着“市场经济——社会公共需要——政府职能——财政支出——财政收入”这一路径，实现从目前的“以收定支”模式向“以支定收”的重要转变，充分发挥市场机制作用，避免方方面面对财政的过分“依赖”，适度确定财政收入规模，有效降低宏观税收负担。 二、妥善处理好“事权”与“财权”的关系 所谓事权，某一级政府所拥有的从事一定社会经济事务的责任和权利。而财权，某一级政府所拥有的财政管理权限，包括财政收入权和支出权。事权规定了政府承担社会经济事务的性质和范围，而政府从事社会经济活动需要相应的财政支出作为保障仅为0.73，其收支缺口只能靠增发公债和财力大省的“施舍”，否则日子很难过下去，这对单一制大国的经济安全构成威胁。随着分税制的实施，这一状况立即得以改观，1994年就提升至1.66，到2006年则高达2.05。在现行的体制下，政府间财政关系的调整近乎“零和博弈”，中央政府财力的增加就是地方政府的减少。在中央加大调控的同时，地方财政自给能力则由1993年的1.02，演变为1994年的0.57，2006年的0.61。对地方而言，目前靠中央转移支付“过日子”、“办事业”的依赖越来越突出。以2007年为例，全国地方财政一般预算收入为2.34万亿元，而一般预算支出为3.81万亿元，38.2%是来自中央各类转移支付。而且，这种依赖伴随着政府级次的降低而反向变动，政府级次越低，依赖程度越高，到了县乡基本就是较高层次政府的“出纳”，以“委托—代理