香港人口老化及对策-DepartmentofSocialWork-CUHK.docVIP

香港人口老化及對策 王卓祺 2011年12月9日撰寫 撮要：本報告扼要的展望全球人口老化的情況，並指香港人口老化持續而且是廹切的現象，但人口老化對医療開支有所謂「轉移視線」的講法，而香港亦有老人住院率偏高的制度扭曲情況。在分析三項人口老化主要政策範疇的本地背景，結論是香港現行的社會福利及醫療制度有足够能力面對挑戰，並不需要作出大的修改，而公營醫院及長期照顧的優化計劃亦具備財政的可持續性。本報告並有五項政策建議。 全球人口老化的展望 有一個講法，認為人類壽命沒有限制，在1840年開始的160年，人類壽命以每年增加1/4年的速度，從未停止；最典型是1840年瑞典婦女人均壽命預期45歲，2000年日本女性則達到85歲，40歲的增幅是每年1/4歲。 這講法認為人類壽命的不斷延長會繼續下去，預計後來者會(laggards)延長，而領先者會慢下來。 人類壽命的展望有三個角度；傳統派(traditionalist)認為人類壽命不會與現在85歲有多太增加；遠景派 (visionary) 認為生物醫療研究及技術會大概再增加20至25年歲數；而實證派(empiricist) ，對長期病的治理以每年減低2%死亡率計算，在2080年人均預期壽命95-100歲可以達到的。 21世紀，美國肥胖(obesity) 每年導致11萬至36萬額外死亡，在歐盟地區，肥胖平均減少6-7年壽命。有專家認為肥胖對減少壽命的風險被低估；基於這一因素，過去兩個世紀的人類壽命延長的趨勢可能將會終止。 總的來說，人口老化是國際大趨勢，各國政府要嚴陣以待，同時不可以假設人類壽命的增長會停止下來。 香港人口老化的展望 2010年統計處估計未來的人口展望；2009年65歲或以上老人已達89.3萬，佔數人口12.7%；2029年，即2012年開始的三屆5年特區政府任期後再加2年，65歲及以上老人為香港總人口的25%，或208萬人。 今天的香港已經是老人社會(老年社會的臨界點是65歲或以上人口超越7%) ，人口老化問題的廹切性是不容置疑，尤其考慮全球人口老化的展望，人口老化對公共政策影響的評估十分重要。 香港人口老化對公共政策的影響評估 人口老化影響公共政策，主要體驗在社會政策的三個大範疇：養老收入保障，醫療開支及長期護理；其他是細節。 養老收入保障： 香港用基金模式，即強積金制度，避開即收即付退休模式的問題。但基金模式是長期積累及投資回報，有兩個問題。第一是低收入僱員的積累餘額不足退休 保障；第二是過去投資並不能保證將來投資。 基於這些原因，我在另一個有關貧窮問題的報告提出政府為強積金餘額不足最低退休金的僱員包底的建議。 考慮到國際金融危機的不可預測性，政府不應全部依賴經常性開支支付低收入僱員退休年金的補貼，應參考主權基金的做法，如挪威的石油基金，中國的社會保障基金，用特定的收入來源注入主權基金，以增加應付將來人口老化比預期嚴重或香港經濟波動引起的財政風險。 設立應付人口老化的主權基金經費從何而來。第一是從目前六千億財政盈餘撥一部分作種子基金，阻力之一相信是財政盈餘有四千六百九十億公務員長俸負債；但這資料有點嚇人：公務員長俸是經常帳，過去三年開支分別是169億(2009-10) ，185億(2010-11) 及197億(2011-12) ；我們不可能假設特區政府將來要一筆過付清現今欠下的長俸吧！第ニ是將來在財政盈餘較豐裕的情況，將部分額外收入撥入主權基金滾存。 至於缺乏退休保障的老人，請參考我的貧窮問題報告有關優化長者綜援金及老人生菓金的合併建議，再沒有其他補充。 4 老人醫療開支 4.1人口老化會增加個人平均(per capita)醫療開支? 有一個講法叫做「轉移視線」(Red herring argument ) ；它指出人口老化不會增加醫療開支(指個人平均) ，而只是將醫療開支延遲而已，因為醫療開支最大是人生最終的一至兩年壽命；例如有研究指出死去病人(decedents)最終壽命的一年的醫療開支是13.5倍於生存病人。 香港還未見到相關的研究。 4.2「轉移視線」講法根據一些研究，例如瑞典1970-1985年的醫療開支年齡分析，得出人口因素只是增加總開支13%而已。一些研究指出最終一年醫療開支佔醫療總開支11.1%至30%。 一份研究德國的人口老化與醫療開支的報告亦指出，德國的個人平均醫療開支，若只計算人口結構因素，會從2002年的€2,596增加至2050年的€2959及€3102之間；若加入醫療技術帶動的因素，會增加至€5232及€5485之間。 4.3香港實行英式的普及健康服務制度(universal health service) ，它的優點是總醫療開支比採用社會保險制度(如歐洲德國