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行政执法体制改革的逻辑进路研究 　　摘 要：打破行政执法体制顽固的“路径依赖”困境，必须重新厘清行政执法体制改革的逻辑进路：从法律上科学界定行政执法体制的内涵，以职能为基础明确政府事权，制定行政机关组织法和编制法，配置执法权力和执法力量互洽的执法主体，制定行政程序法，以执法责任制落实为动力强化对行政执法权的制约与监督，顺应行政法治建设新常态。 　　关 键 词：行政执法；体制改革；行政机关；行政程序 　　中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）01-0028-06 　　收稿日期：2015-09-08 　　作者简介：常有有（1971―），男，甘肃天水人，北京市顺义区行政学院副教授，研究方向为行政法、政府法制。 　　当前，保障公众合法权益诉求的现实倒逼政府行为规范走向制度化、规范化、程序化并成为一种法治新常态，而深化行政执法体制改革，构建权责统一、权威高效的行政执法体制，则是深入推进依法行政，加快建设法治政府的核心和关键内容。因此，解决目前行政执法体制中存在的执法主体混乱、执法权横向交叉、执法机构纵向重叠、内部监督制约机制运转不畅等问题，就必须打破行政执法体制顽固的“路径依赖”困境，①消除其中的关键性制度要素反噬执法体制机制障碍。 　　一、前提：合理界定行政执法 　　体制的内涵 　　行政执法是构建行政执法体制框架的基石性概念，其涵义不明是导致很多执法行为处于失范状态的根本原因。因此，从法律上廓清行政执法概念的科学内涵已成为深化行政执法体制改革的前提。 　　当前，行政法学界和实务界对行政执法的解释存在四种观点：一是认为行政执法就是国家行政机关全部的执行宪法和法律的行为，[1]即政府行使行政权的所有行为，这一概念因外延过于宽泛而在理论和实践中很少使用；二是将行政执法限定为行政机关依法定职权实施的对相对人产生直接权利、义务影响的行为，包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政给付、行政征收、行政裁决、行政指导和在一定范围内的监督、检查行为，而行政规划、行政立法、行政决策等行政行为则被排除在外，当前理论和实务界多采此意；[2]三是将行政执法与行政立法、行政司法相区别，认为行政执法就是为实现国家行政管理目的而依法采取的一系列措施和行为；[3]四是将行政执法理解为行政机关依法对行政相对人实施的监督检查和行政处罚行为。 　　学界对行政执法在认识上的分歧具有传导性，加之传统“人治”思维下行政管理理念在法律实施领域的影响，导致有关机关出台的规范行政执法权文件往往将行政执法界定为：监督检查和实施处罚的行为或者直接处置特定相对人利益的监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施等行政行为。而那些对社会公众利益产生重大影响的行政决策、 行政立法、行政司法、行政审批、行政奖励、行政给付、行政确认等行政行为却被排除于行政执法概念之外。笔者认为，如何界定行政执法的概念，应当依据党的十八大以来习近平总书记发表的一系列重要讲话精神、国务院推进法治政府建设的具体要求、法律法规对政府行为规范的类别、理论界和实务界的普遍共识以及未来政府依法全面履行职能的实际状况来加以判断。据此，笔者认为，只有把那些对社会公众利益产生了重大影响，传统上被认为政府依行政规律履职的领域，如行政决策、行政规划、行政立法等也涵摄进来，才能够解决法治政府前提下的“法无授权不可为” 的政府行为规范问题，才能够全面保障行政相对人的合法权益，才能符合法治现代化的要求。 　　深化对行政执法概念的认识，就必须对行政执法体制的界定作出必要的延展。有学者将行政执法体制界定为由行政执法主体结构、法定执法职权和义务、执法程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。[4]该定义从主体体系、权力体系和制度三个基本要素出发，静态描述了行政执法体制的主体框架，具有一定的合理性。但行政执法体制就像一台运转的机器，如果仅仅从其构造和外观上进行描述，显然难以窥测其内部各要素之间的相互联系和协调运作的机理。所以，只有从静态要素描述入手，增加一些动态运作的制度元素，才能全面把握行政执法体制的科学内涵。据此，笔者认为，所谓行政执法体制，是指行政执法机关的组织体系（行政执法机关的结构体系、职能配置、权限划分）、权力运作体系（权力运行的方法、措施、手段、程序、运作机制和保障机制）、监督体系（监督的主体、方式、责任追究的程序）等诸要素共同构成的具有联动功能的制度系统。 　　二、关键：制定行政机关组织法和编制法 　　当前，行政执法领域存在的诸多问题固然与行政执法人员的素质有关，但政府机构设置、职权划分和运作结构等方面存在的问题则起着根本性作用，其中尤以行政机关组织法律、行政机关编制法律制度体系缺乏科学性、规范性、公正性等问题最为突出。 　　党的十三大提出“要完