预算法修改的“院外之声”.docVIP

预算法修改的“院外之声” 　　《预算法》的修订历程，几乎就是一场政府步步进逼的府（政府）院（人大）之争。人大退让导致的结果，是政府集预算的制定与监督权于一身。 　　在2012年7月6日《预算法修正案（草案二次审议稿）》第一次于全国人大网站上公布并向全国人民征求意见之前，不少人对这部“经济宪法”的修正工作充满了期待。曾于2008年5月份推动公共预算公开行动，并有“申请预算公开第一人”的吴君亮先生就在《南方周末》上撰文，称《预算法》的修正是一次不容错过的历史机遇。 　　于1995年1月1日开始执行的《预算法》是以当时分税制财政体制改革的实施为背景创立的，它的立法宗旨并非是控制权力而是加强国家管理能力，它对作为预算管理基本制度的分税制财政体制作出了较为明确的规定，而对预算管理方面的具体制度规定的笼统粗放，带有明显的功能预算色彩。 　　除了立法宗旨上的问题，随着中国经济的快速发展，税收的急速增长和非税财政收入的扩张使得各种问题和弊端也越来越多。这些问题被前全国人大预算工委（简称“预工委”）主任高强归纳为六个方面：对预算编制完整性缺乏明确表述；对规范预算管理执行缺乏严格的约束；对财政机制和转移支付制度缺乏明确的表述；对地方政府的债务审批、管理、使用、偿还等缺乏具体的规定；对预算监督和违法行为追究缺乏可操作性；以及对预算公开缺乏明确要求等。 　　学界对《预算法》的诟病不停地出现在各大学报和财政类别的专业期刊之上，但是因为修改《预算法》会直接涉及人大与国务院之间的关系、纳税人（公众）与政府（包括行政分支和立法分支）之间的关系、中央和地方之间的关系、财政部门和其他行政部门之间的关系，所以修法的工作阻力重重，步履蹒跚。 　　修法“府院之争” 　　《预算法》的修订历程，几乎就是一场人大步步后退的府（政府）院（人大）之争。 　　全国人大第一次提出修改动议是在1997年。经过7年与行政部门的漫长协商，人大于2004年启动了第一次修法进程。那次修法大量借鉴了国外先进的预算制度，在立法宗旨上终于向授权法的性质上靠近，即通过限制政府行政部门的财政支出来限制行政部门的权力。可想而知，这样的修法思路不对行政部门的胃口，行政部门从各个方面对草案提出了诸多质疑，草案最终不了了之。 　　2009年，在人大和法学界坚持不懈的努力下，《预算法》的修正工作又一次提上了议事日程。与上一次由全国人大主导修法工作不同，这一次的修正工作是由人大预工委和财政部分别起草。翌年初，经过博弈和妥协，双方的两个方案经过折中，修改成为一个共同认可的草案。随后在同年的3月至5月，草案先向行政部门和专家学者小范围闭门征求意见，后向社会广泛征集建议，并作出了相应调整。 　　以人大的工作惯例，常委会会议在每个双月的下旬召开。那么这个版本的草案本应在2010年下半年先后经三次审议，并在历次审议顺利的前提下于2011年“两会”时通过。但是国务院抢在人大第一次审议开始之前的20lO年8月份上旬突然提出：《草案》要先在国务院系统内征求部门意见，之后由国务院常务会议审议通过，再提交人大常委会审议。于是修法进度再一次停止。 　　当年年底，时任全国人大预算工作委员会主任高强表示已将《预算法》修正事宜转交给了国务院。于是，从2004年到20lO年经历了6年，通过先后两次起草，《预算法》的起草工作逐步由全国人大让渡给了行政部门。此后整整一年时间里，《草案》再也没有提交到人大审议。 　　直到2011年11月16日，在一次国务院常务会议上，讨论并原则通过了由国务院起草的《预算法修正案（草案）》，并决定将《草案》交由全国人大常委会审议。12月下旬，十一届全国人大常委会第二十四次会议第一次审议了该草案。会议听取了财政部部长谢旭人受国务院委托所作的《预算法修正案（草案）》的说明。 　　事实上，按照全国人大的立法惯例，无论是新法的创制还是旧法的修订，都需要事前在人大的网站上公开，向社会广泛征求意见，并且根据反馈意见对草案加以完善，之后再交由人大常委会审议。 　　而惯例并不具备很强的约束力。所以到2012年――也就是本届政府最后一年的6月下旬，草案二审稿提交到十一届全国人大常委会第二十七次会议审议。7月6日，《预算法修正案（草案二次审议稿）》由全国人大在网上公布，向社会各界公开征求意见。 　　此前安静的修法工作更加映衬了被寄予厚望的《预算法修正案（草案）》公开所带来的激烈反响。 来自“院外”的质问 　　二审稿在全国人大官网上公布的时候，没有新闻发布会，也没有任何媒体报道，所以并没有引起很大注意。甚至在从7月6日起到8月5日为止的意见征集期已经过去了一半的时间内，依旧没有唤起足够的重视，似乎还在延续修法时的平静气氛。 　　直到复旦大学经济思想与经济史研究所所长韦森教授在FT中文网上发表《预算