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PPP融资模式风险分担机制分析 　　[提要] 本文通过对PPP融资模式的政策风险、信用风险、完工风险和收益不足风险进行分析，提出健全法律法规、完善项目参与方之间利益约束机制、成立独立监管部门和创新融资服务平台等建议。 　　关键词：PPP融资模式;风险分析;风险分担机制 　　中图分类号：F830.9 文献标识码：A 　　收录日期：2015年12月2日 　　近年来，随着大规模的利用融资平台推动地方基础设施建设投资，地方政府债务规模快速增长，甚至一些地方政府债务负担沉重不堪。要解决当前城镇化投融资、基础设施建设投融资、化解地方融资平台和债务风险等一系列问题，PPP是一种可选择的模式。同时，国内外很多项目也证实该融资模式具有极高的风险。因此，借鉴国内外经验，探索PPP融资模式实施过程中的风险分担机制，对吸引民间投资，促进公共基础设施建设，保证各参与方核心利益，尤为重要。 　　一、PPP融资模式的内涵 　　PPP融资模式即Public-Private-Partnerships，公私合作制融资模式。广义上泛指政府部门和私人部门为提供公共服务、公共产品所建立的一种合作机制。如表1所示。狭义上指BOT项目融资模式。虽然经济学界尚未形成统一定义，但学者们对PPP融资模式的研究主要集中在公共产品服务供给、利益共享和风险分担机制等基本要素方面。（表1） 　　在上述模式中，BOT是最典型的PPP模式。如图1典型PPP模式架构图所示。其中，政府部门是项目的发起人，通过特许经营权授予私人部门承担基础设施项目的融资、建设和经营，在特定期限内向公众提供产品或服务，并收取适当费用，由此收回项目投资、建设、维护等成本，特许期满后项目公司将设施无偿转移给政府所有。在该模式下，政府部门不仅充当监管者，也充当了利润分配者角色，既要保证项目回报率对社会资本具有吸引力，又要考虑公众对公共产品和服务的需要，避免与民争利。PPP模式被金融界广泛重视，被认为是代表政府融资发展趋势的一种新形势。（图1） 　　 　　二、融资风险分析 　　PPP融资模式比较复杂，涉及多方利益;同时，建设和经营周期长，期间难免会遇到难以预测的问题，因此融资风险存在于项目设计、建设、经营、转让全过程。总结近年来国内外的项目经验不难发现，主要存在如下风险： 　　（一）政策风险。基础设施建设项目涉及民生，需要政府部门的逐级审批，程序复杂，可能出现一些不可抗因素导致项目难以通过审核，比如不能获得土地使用权、地质与文物保护、环境保护等风险，还可能由于政府决策程序不规范、政府决策和审批延误、缺乏PPP项目运作经验和运作能力导致的决策失误和运作成本增加。 　　 　　（二）信用风险。信用风险包含政府信用和社会资本信用。一些地方，政府和社会资本把PPP和之前的一些模式混合着做。把政府分内的事情交给民营企业，把一些本来应该由市场完成的事情也单独授权给一个企业做，还带有垄断性质，这样容易产生利益输送，不是真正的PPP。属于政府的收入应该给政府，需要给予民营部门的，要通过正常的支出渠道，而不是一种暗中的资源交易。 　　（三）完工风险。项目能否正常运营与政府提供的配套设施有关。第一，提供场地、完成项目前期工程和进场道路;第二，在建设期间协调和推进所有与政府部门相关的事宜;第三，保证该场地不设置任何留置或抵押，以使项目公司在特许期内有权免费和独占使用;第四，提供该项目所必需的其他配套设施，如电力项目中的输变电设施以及所有调试用燃料等。没有完整的配套设施，即使工程能够完工，也不能正常运营。 　　（四）收益不足的风险。导致收益不足的原因很多，主要包括相似项目竞争、市场需求不足、供给服务不足、价格调整不被监管部门批准、产品损失、运营成本增加、费用支付风险等。同时，经济形势的变化也可能引起项目公司的投资失败。 　　三、风险分担机制分析 　　（一）健全法律法规，出台推动PPP发展的政策细则。政策风险可以从政策制定和政府行为两个层面解决。由于PPP项目长期性、资本密集性、参与方复杂性，政策的持续性和稳定性对项目至关重要。如果从中央到地方政府的政治承诺具有连续性，政策制定和执行不存在较大差距，政府部门能够客观公正地对待私人部门，则私人部门的投资意愿会更加强烈。事实上，政府部门“重承诺、轻践行”的情况并不少见，这些都成为项目融资的绊脚石。 　　政府本身即是PPP融资机制的制定者又是规则的实施主体，这就对政府方面的政策风险和信用风险提出了挑战。良好的制度包括有效的法律法规、较少的腐败等重要因素。坚实细致的制度基础既能为私人部门提供利益保障，又为合同的可执行性提供了依据。 　　（二）完善项目参与方之间利益约束机制。政府可以通过公共开支，决定提供某种公共产品和服务，但不意味着必须依靠政府雇员和设施来提供