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对推进形成主体功能区的冷思考 2007-8-10 ??? 自从国家“十一五”规划纲要明确提出将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区以来，有关主体功能区规划工作稳步推进。然而，对于主体功能区涉及的一些理论和政策问题，目前学术界的研究并不多，许多问题还有待深入探讨。这里，着重谈谈我个人的几点看法。 　　究竟什么是主体功能区 　　主体功能区是国家“十一五”规划纲要率先提出的一个新概念。就我所知，过去国内外好像并没有这样的提法。按照有关部门的定义，“主体功能区是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，按区域分工和协调发展的原则划定的具有某种特定主体功能定位的空间单元。”显然，这一界定并非十分准确。其原因，主要在于前面的限定词经不起推敲。首先，在四类主体功能区中，至少禁止开发区并非是按照“资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力”因素来划分的；其次，划分主体功能区的原则也不能简单归结为“区域分工和协调发展”，尤其是区域协调发展并非是单纯依靠主体功能区就可以解决的。这一点，我将在后面进行详细讨论。 　　主体功能区是中国政府率先提出来的，这是一个重要的理论创新。但是，它渊源于西方国家的空间规划思想和规划实践。在西方国家尤其是欧美发达市场经济国家，对空间开发都是有严格限制的。一般的讲，各国对自然保护区都是禁止开发的，对生态脆弱的地区都有各种开发限制，对经济过密的地区则着重进行优化调整。在国家发改委提出的“十一五”规划思路中，最早是将全国划分为优化整合、重点开发，生态脆弱和自然保护四类区域，后来中央关于“十一五”规划的建议明确提出了优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的概念。显然，对于珠三角、长三角等地区来说，目前还没有达到优化整合或优化调整的阶段，采用“优化开发”的概念更为准确。这些地区今后将面临优化升级和开发或者再开发两大任务。而生态脆弱和自然保护区域分别只是限制开发和禁止开发区域中的一种类型。因此，可以认为，主体功能区概念是借鉴国际经验并结合我国实际情况提出来的，符合当今世界区域经济发展的潮流和一般趋势。 　　主体功能区不同于过去划分的综合经济区，它属于一种典型的经济类型区。这种经济类型区的最大特点，就是区内发展条件和经济特点的相对一致性。同时，主体功能区又是按照其在全国或上级区域中所承担的不同主体功能而划分的功能区，不同主体功能区所承担的主体功能定位和发展方向是不相.同的。在优化开发、重点开发和限制开发区域，除主体功能外，还有其他辅助或附属功能。在禁止开发区域，其功能相对单一，除主体功能外，不允许承担其他辅助或附属功能。因此，目前国家确定的四类主体.功能区，其功能既有综合性的，也有相对单一的，不能把主体功能区与单一功能区完全对立起来。 　　总而言之，主体功能区是为规范和优化空间开发秩序，按照一定指标划定的在全国或上级区域中承担特定主体功能定位的地域。它属于经济类型区和功能区的范畴，既可作为国家实行空间管治和相关政策的规划区，也可作为国家实施分类区域调控的基本地域单元。 　　正确认识主体功能区的作用 　　目前，学术界对主体功能区的作用还没有形成一致看法。而有关部门对主体功能区的作用则往往期望过高，希望通过主体功能区建设来解决各种区域问题。显然，任何一项政府政策，其作用都是有限的。我们不能期望主体功能区建设可以解决所有的区域问题。事实上，主体功能区主要是针对过去的无序开发而提出的。其作用主要体现在以下四个方面： 　　促进人与自然和谐发展，在我国960万平方公里陆地国土上，并不是每一块国土都适合开发，即进行大规模工业化和城市化的生产建设活动。适宜且能够进行开发的只能是一小部分国土，大部分国土不适宜也不应该进行开发。从这个意义上讲，主体功能区划实际上也就是针对国土开发适宜性评价而进行的区域划分，由此明确哪些区域适合开发，哪些区域不适合开发。显然，这是新时期在科学发展观视角下提出的一种区域发展新思路。它将有利于促进人与自然的和谐发展，全面协调经济、社会、人口、资源和环境之间关系，引导经济布局、人口分布与资源环境承载力相适应。 　　有利于实行空间管治。在过去一段时期内，各地区不管有无条件，都片面追求GDP增长，强调加快工业化和城市化，结果导致各地开发区遍地开花，工业项目散乱布局，城市规模无限制扩张。这种空间无序开发的状况不符合强调以人为本的科学发展观。划分不同类型的主体功能区，明确哪些区域应该优化开发，哪些区域应该重点开发，哪些区域应该限制或禁止开发，将有利于实行并强化空间管治，规范和优化空间开发秩序，逐步形成合理的空间开发结构。 　　优化资源空间配置。主体功能区建设的核心内容就是根据不同地区的发展条件和优势，赋予其不同的主体功能定位。按照国家“十一五”规划纲