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试论公共服务均等化政策的可行性 　　摘 要 当西方国家在福利主义的道路上节节败退时，中国正在扩大福利的道路上蓄势待发。本文以北京市为例，通过实证研究探寻了实有人口和财政实力对公共服务均等化政策可行性的影响，并得出了具有警示意义的结论：公共服务均等化政策必须根据各地实有人口和财政实力的不同组合进行具体的安排。 　　关键词 公共服务均等化 实有人口 财政实力 　　作者简介：杨文卿，北京大学法学院。 　　中图分类号：D632文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）01-129-02 　　一、引言 　　2007年以来的世界已然发生了巨变。一方面，以次贷危机为导火索，整个世界陷入了自大萧条以来最严重的金融危机；另一方面，发达国家尤其欧盟国家深陷福利国家的诅咒当中无法自拔，债台高筑，正经受着史上最严重的主权债务危机的肆虐。 　　这一切都在不断地挑战着西方发达国家的社会治理模式并逐渐侵蚀其政府的合法性基础。但是，对于我国来说，这些不仅仅是挑战，更是一次契机。中国要扩大福利，但要杜绝福利主义。?P 　　当前我国正处在从经济政策到社会政策的历史性转变之中，?Q进入新世纪以后，从国家层面提出的指导思想以及出台的文件可以看出此种变化。其中包括十六届六中全会提出的构建社会主义和谐社会和十七大提出的科学发展观，以及2011年9月中央综治委更名强调社会管理创新，提出建立覆盖实有人口的公共服务体系。在“十二五规划”中，“建立健全基本公共服务体系”被单列为一篇更是史无前例的第一次。 　　指导思想是纲，纲举则目张。在经验层面，全面的户籍制度改革已经被各级政府提上议程，并且将在地县两级首先拉开序幕。本文的目的便在于分析现阶段推行均等化公共服务政策具备了哪些成熟的条件，同时，引入“实有人口”和“财政实力”这两个全新的概念，探究二者对公共服务均等化政策可行性的影响。在此基础上，得出具有现实意义和警示意义的结论。 　　二、公共服务均等化政策的条件 　　（一）公共服务均等化政策的物质基础 　　公共服务非均等问题的解决和公共服务体系的建立首先依赖于我国经济持续快速的增长，2000-2009年10年间，我国GDP的年均增幅为11.32%。 　　其次，仅仅是经济的快速发展并不能解释我国政府为什么要建立均等化的公共服务体系。均等化的公共服务政策作为一种再分配机制和社会控制的手段是政府的基本职能之一。正如布丁所言：“财力是国家的神经系统。”国家的所有职能都需要财力支撑。?R如果政府仅有意愿而没有能力，是不可能推行此种公共政策的。而此处所讲的能力主要是指政府汲取资源的能力，?S政府必须具有良好的汲取能力才能掌握丰富的资源以实现其政策目标。 　　分税制改革前，由于我国实行财政包干制，政府的汲取能力经历了一个急剧下降的过程，在汲取能力最弱的1995年，政府财政收入只占GDP的10.2%，可谓是“巧妇难为无米之炊”。这也就解释了改革开放前20年，即使有着快速的经济增长，公共服务均等化并没有进入政治上层的考虑范围之内。分税制改革后，我国政府的汲取能力缓慢回升。截止2009年，财政收入已经占到GDP的20.1%，汲取能力恶化的趋势已经得到扭转，这也使得我国政府有财政能力去逐步改变公共服务缺位的境况。 　　（二）从经济政策到社会政策的历史性转变 　　GDP的增长和财政汲取能力的提升只是政府力求建立均等化的公共服务体系的物质条件（必要条件）。推行公共服务均等化政策的充分条件则是我国政府政策导向的变化，即“从经济政策到社会政策的历史性转变”。?T改革开放以来的“唯经济发展论”和偏重效率的效绩考核制度的弊端暴露无遗。呼吁促进社会公平的改革的声音在民间形成强大的舆论力量，成为政治精英在制定公共政策时不得不考虑的因素，也就是所谓的“外压模式”在我国出现。?U社会政策的出现在很大程度上是议程设置模式转变（外压模式）的产物。公共服务均等化政策的推行无疑成为挽救我国政制和保护改革成果的一剂良药，并能有效缩小城乡差距和区域差距，缓解社会矛盾。 　　（三）公共服务均等化政策是国家发展的现实政策选择 　　政府建立均等化的公共服务体系也是在面对国家社会发展的新形势时作出的政策选择。 　　第一，我国现在正处在经济发展方式由重量到重质的转变过程中，经济发展由外向型向内需型的转型需要政府为国民建立均等化的公共服务体系，唯有如此才能提高民众抵抗社会风险的能力从而激发民众消费的动力。 　　第二，我国人口再生产类型已经实现了由“两高一低模式”（“高出生、低死亡、高增长”）到“三低模式”（“低出生、低增长、低死亡”）的转变。从总和生育率的角度来看，2005-2010年间我国的总和生育率已经继续下降至1.77，?V也就是说我国的生育率早就跌破了人口生育的最佳替代水平（2.