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从作用机理透视代建制度安排 中国机电设备招标中心 康克龙 北京市海淀区皂君庙14号院9号楼，100081 摘要：本文从制度设计角度对代建制进行分析研究，通过构建目标函数、勾勒基本法律框架，进而对代建制的作用机理加以概括，然后透过代建的作用机理对代建的制度安排加以解析。并联系实际对代建制效率加以评估，同时结合代建实践中所遇到的问题提出相关政策性建议。 关键词：代建制 作用机理 制度安排 一、引言 2003年12月31日，国务院常务会议原则通过了《投资体制改革方案》，该方案中提出：“对非经营性政府投资项目加快实行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量、工期，建成后移交使用单位。”至此，近年来在一些地方政府中试行的代建制，首次在中央政府的文件中被正式推出。笔者作为中央政府第一个代建制试点项目招标及相关文件组织编写的参与者，还以北京某奥运配套工程的代建单位管理人员身份直接参与了项目代建工作。本文旨在透过代建的作用机理对代建的制度安排加以解析，并结合上述代建实践中所遇到的问题提出相关政策性建议。 二、政府投资项目的传统体制分析 所谓传统体制，是指在政府投资建设的公益性项目中，采用由使用单位组建基建办或基建指挥部的方式来组织建设的制度安排。众所周知，现阶段我国社会所有制结构仍然是以公有制为主体的一种制度安排，因而顺理成章地形成了一种“投资、建设、管理、使用”多位一体的建设模式。在公有产权制度安排下，产权边界看似清晰，但由于其委托环节过长，且作为每一级产权代表的个人价值取向毕竟与政府利益不尽相同，因而必然导致制度的制订和执行成本较高。一方面，所有者代表缺位的一个直接后果便是资源配置和资金使用效率低下。另一方面，政府机构过多直接参与项目建设实施极易导致腐败滋生。 作为政府投资的公益性项目，其所涉及的合约主体主要包括：出资人（包括投资计划审批部门和资金管理部门等），项目使用单位和建设单位等。在传统的投资体制下，受政府职能所限，出资人的工作重心只能放在项目立项、资金审批等前期环节上，故而形成了“重审批，轻管理”的状况；而在项目实施阶段，尽管近些年引入了项目法人制、招投标制、建设监理制、合同管理制等四项制度，但由于这些制度的贯彻仍然是由使用单位或由使用单位及其相关部门组建的业委会（临时机构）来完成，因而未能从根本上改变“项目开了搭班子，工程完了散摊子”，“只有一次教训，没有二次经验”的局面；由于项目资金主要来源于政府财政拨款，概（预）算越大，项目的建设标准就会越高，这无疑促成了使用单位尽可能争取追加概（预）算的主观动机。对于建设单位而言，由于现行收费标准基本上是依项目投资规模而定的，因而投资规模越大，对建设单位就越有利，于是在追加概（预）算的问题上，建设单位具有推波助澜的动因。由于在传统投资体制下，概（预）算的约束对于同样是国有背景的使用单位来说是软性的，即构建人们相互作为的人为设定的约束。它既包括正式规则，如法律、规章等 ,也包括非正式规则，如习惯和道德约束等。制度的功效在于最大限度地节约社会的交易成本，当然制度的执行也是有成本的，因此一项新的制度如果能够得到越多的当事人的支持，则其成本就越小。“代建制”，简言之，是指政府通过招标方式，选择社会专业化的项目管理企业，负责对公益型、非经营性政府投资项目进行投资管理和建设实施，代建制的基本架构大致如下：以为保障，赋予代建人项目法人地位,使其为出资人补位，从而所有者代表缺位而引发的公共寻租等诸多弊病，引人市场竞争机制，确定专业代建单位，通过高度专业化的管理力求克制资源浪费、投资效率不高的“三低”顽疾；以明晰产权关系为核心，在出资人、代建人、使用单位之间建立起市场合约关系，使合约主体间的权利、责任、义务形成刚性约束，进而使政府投资概(预)算真正成为具有法律约束力的刚性指标 由此不难看出,要想使代建制真正行之有效，其关键点在于：第一，作为代建人,除具备相应的专业资质外，符合现代企业制度的独立法人身份。有些地方政府尝试建立纯国有背景的“代建中心”，并赋予其代建职能而非代建管理，这是十分不可取的。如果在代建中不能形成二种以上产权主体，那显然是“穿新鞋,走老路”的做法，其结果是重蹈传统投资体制覆辙；第二，必须以法律(正式规则)的形式赋予代建人项目法人地位。这也是代建制与工程项目管理制工程总承包制的区别所在，也就是说，代建人不仅仅局限业主代表或业主职能延伸的咨询顾问角色它要按照与项目出资人及使用人共同签订的合约来行使项目建设的法人权力并承担相应。在市场经济条件下，各合约主体间的法律地位是平等的,因此在一定程度上可以起到规避行政干预的作用；第三，代建人必须通过公开、公正、公平的方式(如公开招标)产生，招标人一定要由出资人代表(如各级)担任。此外，在代建合约