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基于湖北汉川、广东珠海的村镇民办养老机构研究 　　党的十一届三中全会以来，国民经济飞速发展。随着我国新农村建设和农村改革实践的逐步推进，广大农民的积极性被极大调动，农村生产力得到更大程度的解放和发展，经济社会生活面貌发生翻天覆地的变化。 　　一、村镇民办养老机构的概念 　　1.村镇的概念 　　目前国内学界对于“村镇”没有统一定义，但针对“村镇规划”“村镇体系”的研究较为常见。国务院1999年11月1日颁布，当前仍在施行的《规划建设管理条例》(下称《规划条例》)将村庄与集镇统称为“村镇”。《规划条例》规定，村庄是指农村村民居住和从事各种生产的聚居点。 　　2.村镇民办养老机构的概念 　　当前国内的研究，绝大多数是针对公办、民办养老机构，对村镇民办养老机构的研究几乎没有，因此学界对此没有统一的定义。一般认为，养老机构是指为老年人提供健康管理、生活护理、饮食起居等综合性服务的机构。 　　二、村镇民办养老机构存在法律问题的成因 　　1.村镇民办养老机构的法律定位模糊 　　2005年民政部出台的《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》第2条中明确指出，社会办福利机构应“坚持非营利的原则”。2012年《民政部关于鼓励和引导民间资本进人养老服务领域的实施意见》中指出:“民间资本举办的养老机构或服务设施，可以按照举办目的，区分营利和非营利性质，自主选择民办非企业单位和企业两种法人登记类型。”此项规定将民办养老机构分为民办非企业单位和企业法人。 　　2.缺乏有效监督评估机制 　　民力、养老机构之所以在服务设施和服务项目上有这么多的不足，很大一部分是由于我国政府部门重准人而轻监管。 　　《社会福利机构管理暂行办法》明确了监管的要求，即民政部门有义务对辖区范围内的社会福利机构定期进行相关的监督和核查。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第19条也规定了登记管理机关要对民办非企业单位实施年度检查，对违反条例的行为给予行政处罚。 　　3.所有权与经营权分离 　　2004年财政部颁布的《民间非营利组织会计制度》(下称《会计制度》)第一章规定，民办非企业单位的资源提供者不享有该组织的所有权。《民办非企业单位登记管理暂行办法》(下称《办法》)第16条、《社会福利机构管理暂行办法》第19条等，均规定民办养老机构的经营权、所有权相分离。 　　4.权利与义务不对等 　　依据现有法律，在民政部门登记为民办非企业单位的养老机构的出资者不再享有机构所有权，但是《办法》第2条明确规定，“民办非企业单位根据其依法承担民事责任的不同方式分为民办非企业单位(法人)、民办非企业单位(合伙)和民办非企业单位(个体)三种”。 　　5.养老服务纠纷解决机制缺失 　　目前我国《合同法》中没有关于“养老服务合同”的明确规定，《侵权责任法》也没有对此类致损案件责任划分的明确规定，老年人权益保障法中亦未界定养老机构与人住老人的关系，这就导致事故发生之后缺少相应的纠纷解决机制。 　　四、村镇民办养老机构法律问题的解决途径 　　1.准确定位村镇民办养老机构的法律性质 　　如上文所述，和民办养老机构一样，在现有法律体系中，村镇民办养老机构被定位为民办非企业单位。 　　(l)法人型民办非企业单位符合民办非企业单位所有权规则。法人具有独立的人格，因此不存在法人自身以外的其他单位或个人对其财产享有所有权。 　　(2)就非营利法人而言，法人对其财产同样享有所有权，法律人格和财产属性密不可分，唯有明确村镇民办养老机构的财产所有权归属，才能更好地保护其财产权利。 　　(3)将其定位为法人型民办非企业单位而拥有独立财产权后，村镇民办养老机构可以扩宽融资渠道，并可向银行申请抵押贷款，在一定程度上缓解自身压力，降低经营成本。 　　2.建立养老服务纠纷解决机制 　　对于村镇民办养老机构中发生的法律纠纷，受损失的不仅仅是人住老人，同时还有养老机构。具体可从以下几个方面着手: 　　(1)规范养老服务合同。当前民政部门尚未制定发布养老服务合同范本，应按照《养老机构管理办法》中的要求尽快制定。 　　(2)制定民办养老机构意外伤害事故处理办法。伤害事故是引发村镇民办养老机构法律纠纷的源头之一。 　　(3)建立民办养老机构意外伤害事故救济制度。如由民政部门牵头建立养老机构意外伤害事故赔付基金，用于赔付部分发生于民办养老机构中的意外伤害事故。 　　3.建立完善村镇民办养老机构评估机制 　　(1)建立抽查制度和投诉制度。除了现有年检制度之外，民政部门还应当建立不定期抽查制度，有违规前科和收到