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我国留地安置制度的分析 　　随着新型城镇化建设的加快，大量农用地被征用，而涉及土地征用、征地补偿、权属纠纷、非法占地等方面的社会矛盾和纠纷频发，成为社会不稳定因素!。留地安置模式因其保值性与增值性等特征逐渐成为重要的农村征地补偿安置补充办法，受到相关学者的关注，也得到政府重视。留地安置模式在我国已实施十多年，实践证明此种方式能更好地保障被征地农民的利益，促进农村经济和社会的稳定。但从目前各地情况来看，征地留地安置推进缓慢，实施效果总体还欠理想。因此，更进一步深入研究我国留地安置制度，保障农民的土地产权，具有重要的理论价值和现实意义。 　　1中央与地方政府在土地制度中的冲突 　　在现行的土地制度中，中央与地方政府存在着诸多矛盾。如何协调中央与地方政府在土地制度中的关系是土地制度改革、维护广大农民利益以及推动新型城镇化发展的关键问题。十八大报告指出:坚持走中国特色新型城镇化道路，加大城乡统筹发展力度，让广大农民平等参与现代化进程。中共十八届三中全会提出:要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制;同时也指出，要实现“转变政府职能”、“发挥中央和地方两个积极性”等重要战略目标。因此，在新型城镇化发展下，统筹考虑土地制度实施过程中地方与中央的关系，符合改革的系统性、整体性、协同性发展总体目标和思路，对新型城镇化发展具有重要意义。 　　1.1土地制度目标差异性的冲突 　　中央和地方政府在土地制度的目标上存在差异性，导致两者目标冲突。首先，中央政府土地制度目标存在多重性，主要有保护耕地、保证粮食安全，维护农民利益、保持社会稳定，适当增加建设用地、保持经济稳定增长。这三个目标既有一致之处，也存在着不少相互矛盾的地方。如粮食安全主要是国家目标，它既不是地方政府目标，也不是农民个人目标。在一定意义上，保护耕地等于只让农民务农，与农民通过参与工业化和城市化获得利益的愿望相悖;保护耕地和增加建设用地也会发生矛盾。其次，地方政府土地制度目标更多的是基于短期考虑，主要有实现增长目标和政绩目标、实现财政目标和利益目标。地方政府追求的这两个目标是高度一致的。 　　1.2农村集体土地制度的冲突 　　中央和地方政府在农村集体土地制度存在冲突。目前的农村集体土地制度不完善是加剧中央和地方政府土地制度博弈的一个重要方面。我国现在实行集体所有、家庭联产承包经营使用的农村土地制度，这种所有权和经营权相分离的集体土地制度，尽管调动了农民的积极性，但是其制度尚不完善。 　　1.3土地制度中分税制的冲突 　　目前我国地方经济的发展严重依赖土地财政，而中央和地方政府在分税制上存在冲突。从严格意义讲，我国现行的分税制还不是真正意义的分税制。中央和地方政府在分税制上主要存在的问题包括:(1)中央和地方政府的事权划分不明确;(2)中央税收和地方税收的划分比例不合理。中央税比重过大，地方税收比重过小;(3)收税机构和转移支付制度不健全。我国现行的分税制还仅是中央和省之间的二元分税体制，市、县一级尚没有建立自己的税收机构。这种不完善的税收机构无法满足地方政府在经济建设中的财政支出。而且，与之相伴随的是不完善的转移支付，促使地方政府需要新的收入来源以弥补财政收入和支出之间的差额。这都导致中央政府与地方政府之间产生了土地制度的博弈。 　　2中央与地方政府土地制度博弈关系分析 　　中央政府与地方政府作为博弈双方，在土地制度行为中起着重要的作用，但是在现实经济社会中，与土地制度行为相关的利益相关者并不仅仅是中央与地方政府，也包括与土地利用开发相关的用地单位，如开发商、非营利组织等;与农用地生产、居住相关的社会公众，如农民、城镇居民等;也包括对土地管理、政策进行调查、研究、服务等的组织机构，如中介咨询机构、科研院所等。这些都与土地制度行为密切相关，对土地的开发利用产生直接和间接的影响。因此，我们可以认为土地制度行为中，中央与地方政府是博弈的一个方面。 　　开发商这样的用地单位在更多方面和地方政府具有一致性，即房地产开发商在拉升城市房价、获得更多的土地供给方面和地方政府具有相通之处。按照“奥卡姆剃刀”原理，将开发商归为地方政府一方。农民作为主要的社会公众，在土地制度博弈中，并没有真正介入。农民自身并没有处置自己土地的权利，农民唯一可以介入的途径是在征地过程中和开发商关于土地补偿款的讨价还价，但是现实的制度格局是，农民这种讨价还价的余地是非常小的。 　　中央和地方政府在土地制度博弈关系的发生机制和不均衡集中在两个方面:一是目前的土地制度激发了中央政府与地方政府的博弈;二是农民作为利益的相关方，没有被纳为博弈的参加者。