探究政府内部控制的内涵界定.docVIP

探究政府内部控制的内涵界定 　　一、问题提出 　　近些年来，一些政府部门开始尝试在预算管理中引入政府内部控制制度，例如2011 年深圳市交通运输委员会提出的“以预算管理为主线、以资金管控为核心”的内控建设思路对促进政府内部控制建设起到了很好的示范效应。最近几年，我国出台了一些法规等文件，明确要加强政府内控建设。2012 年11 月，财政部印发的《行政事业单位内部控制规范( 试行) 》要求行政事业单位加强内部控制建设; “十八届三中全会”通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求强化权力运行制约和监督体系; “十八届四中全会”通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步要求强化财政资金分配使用等内部流程控制。可以预见，政府内部控制将成为改进预算管理制度、创新行政监督模式和推进国家治理现代化的重要制度安排。 　　恰逢其时， 2014 年6 月中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》明确指出要改进预算管理制度，以规范政府行为、实现有效监督。2014 年8 月份全国人大常务委员会通过的《中华人民共和国预算法》修正案将立法宗旨由原来的“管理法”( “健全国家对预算的管理”) ，转向“控权法”( “规范政府收支行为，加强对预算的管理和监督”) 。随着中国经济的发展，预算规模也在不断扩大，如2014年全国可安排的收入总量为140 530 亿元，支出总量为154 030 亿元。大规模的资金预算无疑加剧了财政风险，因此加强对预算的控制将成为新预算法成功实施的重要基础条件。 　　然而，政府内部控制与国家结构形式、历史文化、政治经济发展水平甚至是科学技术发达水平等密切相关，使得各国政府内部控制的概念、目标、边界等多方面存在差异。我国政府内部控制研究起步较晚，现有研究存在对内部控制的概念范畴模糊、边界范围不明、设计视角单一、目标定位不当、实施效果难定等问题，这些问题反过来又制约了相关研究的深入开展。从实践来看，对上述问题的认知不清也必将制约内部控制在中国政府的推广和发展。基于上述考虑，本文在不同视角下对政府内部控制多种认识的基础上，构建了一个分析框架以界定其内涵，进而对其边界范围、目标定位、设计视角、实施效果等关键问题进行阐释，提出中国预算管理推行政府内部控制制度的可行政策，以期为该领域的理论和实践发展提供有益的参考。 　　二、政府内部控制的多种认识与内涵界定 　　( 一) 政府内部控制的多视角认识 　　政府内部控制的实践活动在其概念出现之前早就存在。例如，在古埃及，征收赋税时由两个官吏分别记录来相互牵制。再如我国古代的上计制度和御史制度，前者意味着中央对地方财政控制的加强，后者是防范公家官吏侵害人民权益或者是成为贪赃枉法的贪官污吏。由此可见，古代政府内部控制体现的是一种互相牵制、互相监督的管理思想。 　　部分国际组织和学者将政府内部控制视为是政府责任的基础，是政府治理的一个不可缺少的组成部分。如2001 年国际会计师联合会( IFAC) 下属公共部门委员会发布的《公共部门治理mdash;mdash;mdash;管理层视角》认为内部控制制度是政府责任的基础，是政府治理的最重要工作。最高审计机关国际组织( INTOSAI) 也有类似的认识，其在2001 年发布的《内部控制: 政府部门责任基础》中提出内部控制是政府责任的基础。我国学者周卫华在2011 年把政府内部控制看作是政府治理的一个重要组成部分。由此可见，基于“政府责任”的界定模式强调了政府内控在政府治理中的地位与作用。受到企业内控研究的影响，美国审计总署( GAO) 更多地套用了企业内部控制的本质与概念。如1999 年GAO 修订的《联邦政府内部控制准则》把内部控制看作是管理一个组织的重要部分。2014年GAO 再次修订的《联邦政府内部控制准则》认为: “内部控制是一个由实体的监督机构、管理层和其他人员实施的、旨在为实现实体目标提供合理保证的过程。”由此可见，GAO 的定义借鉴了COSO报告的研究成果，强调了政府内部控制是一个管理过程，明确了政府内控的主体、客体、方法和目标等，从而有利于丰富对政府内部控制内涵的认识。 　　2006 年，我国审计署认为政府内部控制是内部控制要素与过程的统一。从静态角度看，政府内部控制包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五要素; 从动态看，政府内部控制是政府为履行职能、应对风险和实现总体运作目标的一种自我约束和规范过程。这种界定模式从外在特征来考察政府内部控制的内涵，更强调了政府内部控制的要素、制度安排及实施目的，体现了各级政府和各个政府部门内部控制的共性特征，对于不同层次政府内部控制实践的开展具有一定的指导意义。2012 年11 月29