探究省直管县制度实施成效.docVIP

探究省直管县制度实施成效 　　一、研究背景及文献综述 　　我国行政管理体制从秦朝到清朝经历了郡县制、州县制、府县制几个阶段。在这个过程当中，“县”作为基层一级政府是十分稳定的，几乎每个朝代都有郡县的设置。新中国成立后，中国地方政府层级也经过了多次演变。1954年全国设立了若干专员公署，作为省级政府的派出机关，其目的在不增加政府层级的情况下，避免省级区域过广带来的省辖县行政幅度过大的问题，起到了上传下达的作用，这在当时是十分必要的。1975年曾以地区人民代表大会和革命委员会取代行政公署，1979年又恢复设置。1983年后，同一地区的行政公署和地级市政府合并，由市政府统一领导各县(即市管县体制)。这样，我国实际的地方区划体制为省、市、县、镇(乡)四级。市管县财政体制的建立符合当时历史需要，是在计划经济体制向市场经济体制过渡过程中出现的新事物，有其合理性和必然性，在一定时期发挥过积极作用，包括加速推进城市化进程，调动地级市政府管理所属县市积极性，促进跨县公共产品的提供和区域内经济的协调发展等等。 　　市管县体制发展到今天，一些问题和矛盾逐渐暴露出来。地级市为了实现自身中心城市的发展，常常是以牺牲县级经济发展为前提。地级市政府通过各种渠道将县级资源集中于市区，同时地级市拥有县级涉及经济建设、社会发展等多方面事务的审批权，在这种权力优势下，很容易形成“市卡县”、“市刮县”的现象，很大程度造成了县乡财政困难和农村公共产品供给不足的问题。在促进县域经济发展、推动新农村建设的今天，减少政府财政层级，实行“省直管县”有着特别意义。省直管县制度试点最早始于浙江省。浙江省早在1953年就在财政体制方面实行省直管县。1983年，全国推行“市领导县”行政管理体制时，浙江省虽然也开展了“撤地建市”工作，但在财政体制方面，仍然保留实施省直管县，并在随后进行了多次改革，分别于1992年、1997年、2002年、2006年和2008年五次扩大县级经济管理权限，这种“强县扩权”的实施使县级基本上与地级市享有同等的经济管理权。省直管县的特殊体制为浙江县域经济发展提供了重要助力，在浙江的成功经验示范下，2002年全国开始试点推广省直管县。截至目前，全国大多数省份已经实施省直管县，其管理模式大致可以为分四种类型：行政管理型、全面管理型、补助资金管理型和省市共管型。行政管理型在行政体制包括财政体制上均实施省直管县，如北京、海南等;全面管理型侧重在财政体制各方面实施省直管县，行政管理上则相对独立，如浙江、湖北等;补助资金管理型仅在转移支付等补助资金方面实行省直管县，如山西、辽宁等;省市共管型直接核定对县的补助资金，但资金的调度分配仍然是省对市、市对县，如山东，广西等。省直管县使市级与县级在财政上同级，某种意义上是一种对县的“扩权”，在增加县级政府自身权力的同时，进一步提高了县级政府自主发展能力：使县级政府在社会管理和公共服务方面的职能得到提升，这些都有利于县域经济社会的发展。省直管县克服了“市管县”下政府层级过多带来的中间环节截留和政策执行“漏斗效应”等问题，这种扁平化减轻了县级财政来自于市财政的压力，使县乡财政难局面得到化解。省直管县体制改革有利于增强省级调控能力，加快推进城乡协调发展。但是面对省直管县改革，也需要有冷静的思考。例如，省直管县最成功的典型mdash;mdash;mdash;浙江省，近年来县域经济的快速发展，并不完全归功于省直管县制度因素，还包括地域小、人口稠密、交通发达、敢想敢拼的精神、民营经济活跃等。实行省直管县后，市对县的帮扶程度会降低，同时市和县处于同一级次，容易加剧市县竞争。财政上省直管县，而行政上尚未直管，会使市相关部门办事的难度加大，协调成本增加，而且由于行政体制没有改变，市依旧可以凭借行政权力向试点县强行转移事权、变相夺取财力。 　　综上所述，学者们对省直管县制度褒贬不一，大部分省直管县的研究侧重于对必然性和可行性的研究，对改革模式的研究相对薄弱。同时，大都采用经验分析方法，实证研究相对缺乏。本文基于F省实施省直管县制度前后的数据，对该制度实施的具体成效进行实证研究。 　　二、F省直管县制度实施成效 　　省直管县制度推行以来，学者们大都认为省直管县可以提高行政效率，促进县域经济发展，缓解县乡财政困难。因此，本文采用3个指标对省直管县制度实施成效进行考察，即：人均行政成本、人均GDP和财政自给率。F省直管县的主要特征是：对转移支付、专款分配以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理，因此本文以“专项转移支付”直接到县年份(2003年)作为F省实质实施省直管县的年份。数据来源于《F省统计年鉴》、《F省财政年鉴》和《中国县(市)社会经济统计年鉴》。 　　(一)省直管县对人均行政