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浅析央地分层金融管理体制构建 　　一、引言 　　近年来，地方金融办、金融控股公司、小额贷款公司以及信托投资公司等地方性金融发展迅速，形成了激烈的“金融竞赛”局面。地方金融发展虽在拓宽中小微企业融资渠道、满足农村金融需求等方面具有正外部性，但是对其存在着监管宽容或监管真空等事实也导致了非法融资、携款跑路等现象频发。为了进一步加强地方金融管理及风险防范，2013年11月，党的十八届三中全会在审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也明确提出要“落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。” 　　地方政府具有发展地方金融的客观诉求，然而，缺乏有效管理的地方金融也易于导致区域性甚至系统性金融风险。效率与安全的兼顾对现有的金融管理体制不可避免地提出了改革要求。1978年，十一届三中全会指出，旧体制的“最大缺点是权利过于集中”。2013年，十八届三中全会进一步提出要理顺政府与市场之间的关系，政府要逐渐向市场放权、向社会放权以及向地方放权。纵观这些党和国家的重要会议可以发现，放权或分权一直以来都是改革的重点，体制的改革变迁很大程度上就是一个中央与地方、政府与市场间的渐进分权过程。 　　随着金融创新的不断发展，分权将逐渐成为不可避免的趋势，在这种背景下，研究如何在政府之间(中央与地方)、政府与市场之间合理分权的基础上构建起兼顾效率与安全的金融管理体制，不仅是有效配置金融资源从而更好服务于实体经济的客观要求，而且也是构建和谐稳定的金融生态从而更好地维护区域性或系统性金融安全的客观需要。基于此，本文拟从金融分权的内涵和外延分析入手，提出分层金融管理体制的构建原则及框架。 　　二、金融分权的内涵与外延 　　(一)金融分权内涵 　　1.中央与地方间就金融体系构建及监管进行权利分割 　　中央与地方之间分权的目的在于通过合理界定央地之间各自的责权利边界，积极推动地方金融创新，并以此提高金融体系的监管效率。从国际经验来看，美国作为一个发达经济体，其对于金融体系的监管模式实行的就是央地(联邦与州)共同参与的分层管理，这种分层分权格局的形成一方面有利于避免中央过多干预银行事务;另一方面也有利于防止权利过于集中从而出现控制经济的情形。 　　从金融体系的构建来看，1913年，美国国会通过了《联邦储备法》，该法使得具有兼顾制约和平衡特点的联邦储备体系(FRS)得以成立，在联邦储备体系中，虽然联邦储备委员会处于绝对的核心并且属于实际控制者，但是由于各地区联邦储备银行中有三分之二的董事是由地方推选，并且各地区联邦储备银行还具有参与联邦公开市场委员会以及联邦咨询委员会的权利，因此地方在金融决策中也具有较大影响。 　　从金融监管来看，就银行业监管而言，中央层面主要由联邦储备体系(FRS)、通货监理署(OCC)、联邦存款保险公司(FDIC)、储蓄监管局(OTS)以及国家信用合作社管理局(NCUA)负责。其中，FRS、OCC及FDIC负责监管商业银行，OTS负责监管储蓄和贷款机构，NCUA负责监管信用合作社;地方层面主要是各地方具有对在其辖区注册成立的银行进行监管的权利。就证券业监管而言，中央层面主要由证券交易委员会(SEC)以及商品期货委员会(CFTC)负责。其中，SEC负责证券注册以及监管证券交易机构与个人，CFTC负责监管期货市场上的交易机构和产品;地方层面主要是通过制定上市标准等措施来参与管理。就保险业监管而言，主要由各地方通过制定相应的保险法规来进行监管。 　　美国的金融体系监管虽然也存在着监管重叠等问题，但是分权且分层监管的模式在平衡不同地区、不同部门、不同社会群体之间的利益以及弱化信息不对称等因素的影响方面却也值得借鉴。 　　2.政府与市场间就金融资源配置进行角色定位及权限划分 　　政府与市场之间分权的目的在于通过合理定位各自的角色及功能，以此明确政府的主要职责并发挥市场的主要功能。 　　从国际经验来看，忽略市场机制作用以及缺乏有效的资本分配体系被视为20世纪80年代末及90年代初东欧等国与苏联发生剧变的一个重要原因。从国内来看，1993年，十四届三中全会确认了利率市场化改革的基本思想;1996年，开始在银行同业拆借市场实行市场化利率;2013年，全面放开对金融机构贷款利率的管制。这些改革举措的实施反映出政府在金融资源配置方面正在不断重视对市场分权。 　　然而，金融体系完全按照市场化来配置资源有可能导致强者越强的“马太效应”以及风险过度集聚等金融风险，因此政府参与也必不可少。一言蔽之，政府与市场之间的分权内涵应包括两个维度：一是市场主要负责配置金融资源从而满足效率需求;二是政府主要负责监督管理与必要调控从而把握方向并维护金融安全。