保障房项目实施PPP 模式的法律分析_0.docVIP

保障房项目实施PPP 模式的法律分析 　　PPP 模式，即政府和社会资本合作模式，属于特许经营的范畴。PPP 模式中的运作方式包含委托运营(Oamp;M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等多种形式。在这些运作方式中，合作期限并不完全一致，委托运营合同期限一般不超过8 年;管理合同合同期限一般不超过3 年;建设-运营-移交合同期限一般为20-30 年;建设-拥有-运营比较特殊，一般不涉及项目期满移交;转让-运营-移交合同期限一般为20-30 年;改建-运营-移交合同期限一般为20-30 年。 　　这些运作方式基本上均可适用于保障性住房项目，但具体到每一个保障性住房项目，需要根据具体的情况，选择具体的运作方式。 　　一、国家支持以PPP 模式实施保障房项目 　　党的十八届三中全会《决定》明确提出：“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。”财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76 号)也明确提出，为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式发展的制度体系，要求确定示范项目范围，对适宜采用政府和社会资本合作模式的项目做出了明确的规定，而保障性住房名列其中，具体规定为：“具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。” 　　二、以合同期限较短的委托运营和管理合同方式实施的法律探讨 　　(一)选择委托运营和管理合同方式的前提 　　委托运营，根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》的规定，是指“政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费，合同期限一般不超过8 年。管理合同，是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式，政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费，管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3 年。 　　因此，保障房项目以委托运营和管理合同方式实施的前提，是不需要新建保障房，而仅是将已经存在的保障房，交由社会资本运营，但此种运营期限较短，委托运营一般不超过8 年，管理合同一般不超过3 年。此种运作方式，对社会资本的资金实力要求相对不高，但是对其运营维护保障房的经验、业绩和能力等要求较高。 　　(二)委托运营和管理合同方式对政府和社会资本的利弊 　　对政府的利是：政府仍拥有保障房的所有权，保障房的产权不需要转移;政府通过吸引社会资本，将本由政府承担的保障房运营维护责任，转交由社会资本承担，有利于转变政府职能，改变政府管理方式等。对政府的弊端是：建设保障房的巨大资金压力和建设任务，仍由政府承担;政府在拥有保障房产权的同时，对于社会资本以项目融资的吸引力减弱;而且，合同期限不长，一般不超过8 年，8年期满，政府又将继续运营维护保障房。 　　对社会资本的利是：不需要相对大量的资金，就可以进入保障房项目。对社会资本的弊端是：用保障房项目进行融资，因不具有保障房的所有权，融资规模及其可能性都存在一定的限制;对保障房的运营、维护，需要具备丰富的经验、业绩和能力等。 　　(三)委托运营和管理合同方式可能会较少采用 　　因此，可以初步判断的是，虽然委托运营和管理合同方式可以实施保障房项目，但其对政府以及社会资本的吸引力，相对于其他PPP 模式的运作方式来说较小。当然，管理合同方式因其通常作为转让-运营-移交的过渡方式，在合同期限一般不超过3 年的情形下，其与委托运营方式应该相差无几。 　　三、以合同期限较长的四种方式实施的法律探讨 　　(一)以是否需要建设来考虑保障房项目实施方式 　　需要建设的PPP 模式运作方式包含建设-运营-移交、建设-拥有-运营和改建-运营-移交。建设-运营-移交是指由社会资本或项目公司承担新建