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对《中华人民共和国立法法》第十六条的思考分析 　　2000 年公布的《中华人民共和国立法法》( 以下简称《立法法》) ，是关于国家立法制度的一部重要法律。随着社会的发展和全面深化改革的推进，在立法工作中遇到了一些新情况、新问题，这对加强和改进立法工作提出了新要求。基于此，2015 年3 月15 日第十二届全国人民代表大会第三会议对《立法法》进行了修正。笔者在阅读新《立法法》全文之后，针对其第十六条之规定作如下思考。 　　1 原《立法法》第十四条修正为新法第十六条的动因 　　1) 向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，由常务委员会会议审议并决定是否提交全国人民代表大会审议，程序较为单一，审议人员较为固定，作出的决议不具有广泛性。在全国人民代表大会闭会期间，常务委员会审议法律案，成员基本不变，尽管今天出席的是这些委员，明天出席的是另一些委员，表面上看审议人员发生了变化，但就其本质而言还是常务委员会那些成员，没有发生什么变化。另外，该法律案的审议仅仅经由常务委员会会议进行审议，程序较为单一，外界的声音较难进入其中，且缺乏外界监督。 　　2) 常务委员会会议审议法律案缺乏内外博弈机制。这里所说的“内”是指常务委员会会议成员，“外”则是指广大人民( 本文特指全国人民代表大会代表) 。一部高质量的法必须兼顾多方面，是多方妥协的产物，而该法的起点则是法律案的提出，如果一部法律在提案期间就被否决，根本就不可能再有表决的机会，那么就算这即将是一部很好的法律，也会被扼杀在摇篮之中。向人大常委会提出的法律案，仅由常务委员会审议，也就是由“内”人审议，而无“外”人参与，缺乏“外”人与“内”人博弈的机制。 　　3) 开门立法的通道尚未完全打开。一旦程序启动，立法几乎就成了部门间利益的博弈，反反复复之间，不外是权利的平衡默契及相互妥协可接受的尺度判断，以“平衡”的程度作为法律案是否成熟的标准，就是把“官”与“官”的博弈置换了本该最需看重的“民”与“官”的博弈。民意表达的通道少而窄，在基层群众看来一些具有实际价值，最有必要用法规形式加以规范的问题，很难进入立法程序，或因“尚不成熟”被搁置起来，长时期尘封，甚至再无人过问。如此“不接地气”的立法过程，自然缺乏民意基础，怎么能让人增强法治意识呢?[1] 　　4) 常务委员会成员的法律水平有限，也并非是法律案针对情况的当事人，因而对实际情况并不一定了解，可能会作出片面的甚至错误的决定。全国人民代表大会闭会期间，向人大常委会提出的法律案往往是现实中普遍存在的问题，也是广大人民群众密切关注的问题，这些问题来源于群众，而人大常委会成员往往都身居要职，工作非常繁忙，对外界发生的事情通常是间接了解，在较短的时间内很难有全面的认识; 同时，在常务委员会这一特定的范围人群中，其法律水平相对有限，这些因素往往都会导致常务委员会在审议提案时可能会出现这样或那样的疏漏。 　　2 新《立法法》第十六条产生的积极作用 　　1) 将全国人大代表引入常务委员会议程中，促进了民主立法，开门立法，让更多人参与立法，使立法的通道进一步畅通。“草案上述规定很好。”罗清泉委员说，这既是民主立法的重要内容，也有利于全国人大代表提高履职能力[2]。立法关系到每一位社会成员的权益，可以说是一项最为广泛的社会组织动员和理性规则设计，要求选择精准，具有普遍遵循的意义，这就决定了立法必须坚持走好群众路线，坚持倾听群众呼声，坚持尊重群众意愿。只有当群众真正成为立法的参与者而不是“局外人”，法才会深入人心，遵法护法才会成为自觉行动，依法治国的目标才能得以实现[1]。修正后的《立法法》第十六条，使全国人大代表参与立法的环节不仅仅停留在提交议案和表决上，在常务委员会审议法律提案过程中，人大代表也有权参与其中，这似乎把民众参与立法的权限扩大了，或者说是提前了。民主原则要求立法程序民主和决策民主，坚持两者对确保立法正确方向，确保制定出的法律、法规的质量，具有重要作用和意义[3]。 　　2) 将全国人大代表引入常务委员会议程中，无形之中形成了一种立法监督，其实质乃是对立法权的监督和控制，具体则表现为对立法过程的动态监督以及对立法结果的静态监督[4]，因而对常务委员会的权限起到了约束作用。全国人大常委会审议向其提交的法律案的程序单一，人员组成固定，很可能形成一人武断的局面，这在前面已经论述。为了避免出现这一局面，引入全国人大代表，其必要性显而易见。比如，在常务委员会组成人员、召集程序、表决方式上不合乎法律规定时，因为有人大代表这一外界因素的介入，在上述违法违规过程中可以提出纠正意见，可以促进审议的公正有序; 另外，由于常委会作为一个集体，若没有相关的外部机