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专题二 立法的正当程序 立法程序是有权立法的机关为了实现一定的立法目的，通过法定的形式而设立的用以规范立法主体的立法行为的一系列的次序、步骤和方法，是法律程序的一种。然而源于西方的正当法律程序是否就包含了立法的正当程序？如何判断或检验立法的正当程序？在实践中又应该怎样完善我国的立法正当程序？这些问题都有待探索与思考。 5.1 正当法律程序适用于立法吗？ 正当法律程序[1]最早渊源于英国普通法中“自然公正”原则。什么是自然公正，它与其他的公正有什么区别呢？一位英国法官曾说过：所谓自然的公正是基本的、简单的、初步的公正，有别于复杂的、高标准的、技术性的公正[2]。 [1] 有学者认为，正当法律程序（due process of law）更准确地说应为“正当法律过程。”参见王锡锌：《正当法律程序》与“最低限度的公正”》，载《法学评论》2002年第2期。但笔者认为这两者内涵是一样的。另有学者认为，“法律的正当程序”与“正当法律程序”是有区别的，前者侧重程序的形式合理性，后者强调程序的实质正义性。参见杨一平：《司法正义论》法律出版社1999年版，第137页。笔者认为， due process of law 就包含这两个方面的意思。 [2] Per Megarry Jin johnv.Rees.[1970]Ch 345,at 399,[1969]2All ER 274at 306。 就是说，自然公正是司法机关的最低的、最基本的要求。传统上，自然公正原则具体有两个方面的要求：第一、任何人均不得担任自己案件的法官；第二、当个人权利受到影响时，应当给他一个公平听证的机会。在此基础上，1932年，英国大臣权力委员会又提出两项新的自然原则，其一是、无论处理争议的程序是司法性质的还是非司法性质的，争议各方都有权了解作出裁决的理由；其二是、如果对负责调查的官员所提出的报告草案提出了公众质询，那么争议各方有权得到该报告的副本（ 陈瑞华：《刑事审判原理论》，北京大学出版社1997年版，第55-56页。） 自然公正发展而来的“正当法律程序”最初只是适用于司法活动的，是司法程序的最低限度的要求，正如丹宁?勋爵的理解：“我所说的经‘法律的正当程序’系指法律为了保持日常司法工作的纯洁性而认可的各种方法：促使审判和调查公正的进行，逮捕和搜查适当的采用，法律援助顺利地取得，以及消除不必要的延误等等。”（ [英]丹宁：《法律的正当程序》，法律出版社1999年版，中译本前言。） 　　受英国正当法律程序的影响，美国宪法修正案也将其确立为一项极为重要的法律制度。美国宪法修正案第5条规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产”；同样美国宪法修正案 第14条也规定：“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由和财产。”可见，正当法律程序，不仅适用于联邦政府，而且也适用于各州政府。美国确立的正当法律程序最初也是适用于诉讼活动而且主要是刑事诉讼当中。它是“要过问政府行事的方式以及它所采用的执行机制，当政府剥夺一个人已经获得的生命、自由或财产利益时，第5条和第14条修正案的正当程序条款要求程序上的公正性。” （[美]杰罗姆???巴伦、托马斯?迪恩斯著：《美国宪法概论》，中译本，中国社会科学出版社1995年版，第128页。）根据美国最高法院的灵活解释，正当法律程序不仅适用于司法程序，而且也适用于行政程序。“它是对怎样行使政府权力加以限制，它同法律的程序有关，主要限制行政 　部门和司法部门。”[1]正当法律程序表现在行政领域，其最基本的要求包括通知（notice）、听证（hearing）以及理由之陈述（statement of reason），意即行政机关在作出对公民个人权利或财产有不利影响的决定时，应及时通知当事人，且必须听取当事人的意见，给当事人充分陈述自己立场和观点的机会，并使当事人获知作出该决定的理由。 [1] [美]詹姆斯·M·伯恩斯、杰克·W·佩尔塔森、托马斯·E·克罗宁著：《民治政府》，中译本，中国社会科学出版社1996年版，第211页。 由此，听证制度对行政机关来说，是履行其宪法上的义务；对公民来说，是享有其宪法上的权利。行政听证制度在美国是宪法规定的正当法律程序的具体内容，因此它是直接导源于宪法的程序制度，其效力高于一般程序规则。然而行政听证制度不仅仅适用于具体行政行为，而且还应该适用于抽象行政行为，特别是在行政立法权出现之后，对行政立法权设立听证制度有没有必要成为美国争论的一个热点问题。 　　1946年的联邦程序法典对这个问题有了一个较为完善的答复，听证制度不仅仅适用于具体行政行为，而且在行政立法领域中也已适用并有进一步的扩张趋势。其法理基础是正当法律程序理论的进一步发展， 正当法