检察机关环境行政公益诉讼原告资格浅析.docVIP

检察机关环境行政公益诉讼原告资格浅析 　　2014年4月新修订的《环境保护法》被誉为“史上最严格环保法”，其最大的亮点之一是强化了政府治理环境职责，不仅赋予各级人民政府及其环境保护行政主管部门一些新的监管职责，也明确规定了环境保护部门自身的行政问责措施。同时，新修订的《环境保护法》第58条对环境公益诉讼的“开闸”，使得环境公益诉讼原告主体资格再次成为理论界和司法实务界关注的热点问题。贵州省毕节市金沙县检察院起诉环保局、要求其履行职责案，成为我国首例由检察机关作为原告提起的环境行政公益诉讼案件，进一步引发了社会对检察机关提起环境公益诉讼原告资格的关注。2014年10月，党的十八届四中全会作出进一步建立系统完整的生态文明制度体系的决定，要求用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，亦为完善检察机关提起环境行政公益诉讼制度提供了有力的支持。 　　我国目前正处在工业化和城镇化发展的重要时期，面临着严峻的环境和能源问题。各级人民政府和环境保护主管部门在环境保护领域的工作职责不仅限于治理污染，而更要积极推动发展方式的转变，从过度依赖资源能源消耗和要素投入的发展方式转向依靠创新驱动和技术进步的发展方式，提高资源利用效率，降低污染排放。为此，加快能源结构调整，鼓励和支持太阳能、水能、风能、核能等新能源和可再生能源的开发和使用，从而减少化石能源消耗，便成为人民政府和环境保护主管部门的重要职责。而健全包括环境行政公益诉讼在内的“第三方主体”对污染治理和转变发展方式的监督和约束机制，则为必要途径。 　　环境行政公益诉讼及其原告资格的理论基础 　　目前对行政公益诉讼概念的界定，主要围绕诉讼主体、诉讼客体、诉讼目的等方面展开。有观点认为，行政公益诉讼是指“公民为维护公益，就与自己权利及法律上无直接利害关系的事项，对行政机关及其工作人员的违法作为或不作为所提起的诉讼”。也有观点认为，行政公益诉讼是指“当行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害或者侵害之虞时，法律容许无直接利害人为维护公共利益向法院提起行政诉讼，追究行政主体法律责任的诉讼活动”。还有观点认为“行政公益诉讼是指当行政主体的违法作为或者不作为对公共利益造成侵害或者有侵害之虞时，公民、法人或其他组织以及检察机关为维护公共利益而向法院提起的行政诉讼”。这些研究的基本共识是，行政公益诉讼的核心要素包括：被告为行政主体;行政主体的违法行为或者不作为对公共利益具有实际侵害或者侵害公共利益的可能性;原告通常情况下与被告之间不存在明显的利害关系;诉讼目的是为维护公共利益。我们认为，环境行政公益诉讼，是指当行政主体的违法行为或不作为使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，为维护公共利益，非直接利害关系人依法向法院提起行政诉讼，追究行政主体法律责任的诉讼活动。 　　对于行政诉讼中的原告资格，亦有不同理解。有观点认为，原告的起诉资格是指“什么人可以对行政决定提起申诉，请求法院审查行政行为并给予补救”。也有观点认为原告资格“是指公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，在主体上获得法律认可的条件”。有学者认为原告资格是指“某一公民或组织充当行政诉讼原告所应具备的条件”。还有观点认为原告资格是指“公民、法人或其他社会组织在认为自己的合法权益受到损害，向法院提起诉讼时所具备的相应的条件限制”。我们认为，原告主体资格只涉及主体资格问题，并不涉及诉讼客体条件和其他条件，因此在明确其与原告、起诉条件等相关概念之区别的基础上，可将环境行政公益诉讼原告资格定义为：能够以自己的名义为维护环境公共利益提起行政诉讼所需具备的法定条件。 　　学界关于检察机关诉权基础的讨论主要基于公共信托论、诉的利益扩张理论、权力制约理论等展开。其中，根据利益扩张理论，尽管当事人对法院提出的权利请求没有管理权，但只要具有诉的利益，仍然应当被认定为正当的当事人。环境污染和环境破坏的受害对象通常是社会公众及公共环境。出于保护公共利益之目的，赋予检察机关提起诉讼的权利，是有效维护环境公共利益的重要途径。需要注意的是，诉讼权与监督权之间的矛盾一直以来都被认为是检察机关是否具有提起环境行政公益诉讼原告资格的障碍。事实上，诉讼权的功能是引起审判程序的启动，而监督权的功能是对司法和执法活动的合法性的监督。当检察机关在监督行政行为过程中发现违法行为时，为了维护公共利益、惩治违法活动而提起公益诉讼，此时监督权是诉讼权的前提基础，而诉讼权则是监督权得以实现的具体途径和手段之一，二者并不冲突。 　　检察机关参与环境行政公益诉讼障碍分析 　　迄今为止，相关立法并未对检察机关提起环境行政公益诉讼给予明确支持。一方面，在行政法上于法无据。《行政诉讼法》