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浅析我国规范性法律文件的备案审查制度 　　一、关于“备案” 　　关于我国规范性法律文件备案的含义，学术界有观点认为，“备案就是存档，就是将己经生效或者己经公布的法规上报法定的机关，使其知晓”;另一种观点则认为，“备案与审查是一项制度，对于报送备案的法规，备案机关必须进行审查”。笔者将前者视为狭义的备案，它强调备案是一种行为-备案就是存档，备案不包括审查;将后者视为广义的备案，即认为备案作为一种制度包括对文件内容的审查。 　　(一)狭义的备案 　　从备案的本意上看，备案即“向主管机关报告事由存案以备查考。’其中“以备查考”是强调备案的目的，但目的不能等同于行为，备案是一种行为，审查是另一种行为，备案与审查有紧密联系，但它们是两种不同性质的行为，备案是备案，审查是审查。“备案属于知情权，是人大及其常委会了解报送机关有关立法情况的方式，可以独立完成。审查属于审议权，必须在行使知情权的基础上进行。”因此“备案”的意思应该是对备案的文件当下不审查，只是为以后可能进行的审查做准备，从这个意义上看备案应是一种登记，一种接受，接受时不审查。“备案就是查备，即备份在案，以便审查。……是否进行审查，要不要向报送机关提出审查意见，由备案机关根据情况决定。一般是以不告不理为原则，即只有在有人提出某项法规、规章不符合宪法和有关法律规定的情况下，为了弄清告诉是否事实，才对某项法规、规章进行审查。”备案本身作为一种法律行为可以独自构成一个法律关系，对需要报备案的一方来说，报备案是一种义务，不报则违反法律程序;对接受备案的一方来说，接受备案是一种义务，不能说可以接受备案，也可以不接受备案，法律规定了备案就必须备案一方必须报备案，另一方必须接受备案。 　　从我国目前的有关规定来看，2000年3月全国人大通过的《立法法》第89条对备案做了专门规定，该条主要规定了五种报备机关及其备案机关，并未提及审查，在该条之前的第87, 88条规定了“改变或者撤销”权(这一权力中显然包含了审查)。在条文的顺序上，将“改变或者撤销”放在前面，“备案”放在后面，这似乎表明它们之间并没有一种逻辑上的先后关系。2000年10月委员长会议颁布的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》(以下简称《备案审查工作程序》)第5条规定“报送备案的法规由全国人大常委会办公厅秘书局负责接收、登记、存档”，说明“备案”主要就是“接收、登记、存档”，第6条规定“每年1月底前，各报送机关应将其上一年度制定的法规的目录报全国人大常委会办公厅备查”。“备查”也是“以备审查”的意思，即为审查做准备，但当下并不审查。2001年12月国务院发布了《法规规章备案条例》，其中第6条第3款规定:“报送规章备案，应当提交备案报告、规章文本和说明，并按照规定的格式装订成册，一式十份”，也说明备案的内容主要就是“提交备案报告、规章文本和说明”等，并不包括审查文件的内容。 　　(二)狭义备案主要指形式要件的审查 　　国务院发布的《法规规章备案条例》第7条涉及形式要件的审查，该条规定了“暂缓办理备案登记”、“补充报送备案”、“重新报送备案”等几种情况，如不符合该条例第2条规定的，不予备案登记;符合第2条规定但不符合第6条第2款、第3款规定的，暂缓办理备案登记。“暂缓办理备案登记的，由国务院法制机构通知制定机关补充报送备案或者重新报送备案;补充或者重新报送备案符合规定的，予以备案登记。”这些规定一方面说明上述形式要件是狭义备案时需要具备的，备案包括对这些形式要件的审查，另一方面也说明狭义备案行为仅仅包括形式要件的审查，而不包括实质要件的审查。 　　由于形式要件是规范性文件的硬件，也是相对简单、清楚的条件，因此，报备机关在形式要件上出差错是很不应该的，⑤即使有差错，备案机关的纠正也是完全以法律的明确规定为依据的，其中自由裁量权很小，因此对形式要件的审查一般不具有明显的权力特征，而更像是一种程序(虽然很多程序都包含权力，但不是所有程序都是权力)。正因为如此，狭义备案说在强调备案就是登记存档、不包括审查时，实际上排除的是实质要件的审查，而认为形式要件的审查是备案中的应有之义。 　　(三)广义备案包括实质要件的审查 　　2000年委员长会议颁布的《备案审查工作程序》，首次在文件名称上明确将“备案”与“审查”连在一起，⑥2006年全国人大常委会通过的《监督法》对此予以了确认-该法第五章为“规范性文件的备案审查”，其中第28条规定:“行政法规，地方性法规，自治条例和单行条例，规章的备案、审查和撤销，依照立法的有关规定办理。”对“备案、审查和撤销”做出了逻辑上的先后排列，三者均属于人大及其常委会监督权的范畴。其中主要包括两组关系: