浅析社区善治的法治化路径_0.docVIP

浅析社区善治的法治化路径 　　一、江宁社区治理面临的法治困境 　　社区是社会的细胞，提升社区法治化治理水平既是江宁社会治理法治化的必然要求与目标，更是江宁社会治理法治化的基础工程。尽管早在2012年5 月，南京市江宁区就率先出台推进社会治理法治化的实施意见，社会治理法治化工作走在全国前列。但对照十八届四中全会“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治方针及要求，目前江宁社区治理面临多重法治困境：基层治理法规体系不健全。存在“硬法”缺失与“软法”不足的双重情形。一是政府、社区、社会组织及公众各主体的法律地位、权利义务、职责与行为规范等基础性内容缺乏法律界定，尤其是对其在社区治理体系中的组织目标、组织责任、运行保障、运营规则等没有可操作性规定，各治理主体仍主要依靠传统的“惯性思维”与“管理惯性”参与治理。 　　在关于社区地位法律定性方面存在三方面的问题：其一，按照法定体制，社区是基层群众性自治组织，街道办事处是政府的派出机构。从实践体制来看，村(居)民委员会事实上成为基层的准行政化组织，街道办事处相当于一级政府。其二，社区治理的理想模式应当是走向民主自治，但现阶段反倒在由行政管理模式向自治管理模式过渡中出现了强化行政功能的趋势;大量社会发展变革带来的新问题的解决、新矛盾的化解缺乏法律依据，如集体土地上房屋的征收、集体土地流转、社区流动人口的管理与服务、社区集体资产股份化改造等仍主要靠地方法规与政策进行调节，权利保护刚性不足;部分法律存在严重的滞后性，例如，《街道办事处组织条例》是1954 年制定的，已经不能完全适应工作需要，且仍存在许多与社区治理有关的立法空白，如“村转居”社区的法律地位至今仍未明确，尚未建立起统一的、适合于全国范围内的社区服务的法律制度，社区社会工作立法更是一片空白，使专业社区工作机构与工作者的培育与发展无所适从等。基层执法科学化水平有待提升。一方面是执法体制不顺。作为区政府的派出机关，街道办事处代表区级政府在社区行使行政管理职能。根据依法行政的要求，街道办事处应当依据法律法规的规定来行使其职能，由于街道办事处与政府职能部门派出机构之间的“条块关系”是街道管理中的最基本行政关系，长期以来，执法中存在“条块分割”，主要表现在区级执法部门与街道在履职中相互推诿、相互扯皮、相互指责等，加之执法人员素质不高，运动式执法、选择性执法等时有发生。另一方面是执法资源整合不够，执法部门之间缺乏有效的联动协调机制，综合执法、联合执法格局仍未形成，“九龙治水”的现象仍然存在，特别是关于群众切身利益的民生领域，如食品药品安全、城市治理、环境整治等仍有治理“缺位”、“越位”、“错位”现象，甚至出现政府社会治理失效、失灵。再者，仍然存在执法“真空”。 　　上级政府往往会通过文件形式规定和调整街道办事处的工作范围、职责和机构设置等本应当由法律予以明文规定的事项，文件成为街道办事处的管理依据，法律在某种程度上处于闲置的状态。而同时根据属地化管理责任，社区对本辖区的社会事务有管理的责任，但往往又面临缺乏执法权的尴尬。基层司法综合服务能力不足。首先，司法资源覆盖不够。随着社会转型，基层群众由于生产生活遇到法律问题而产生的司法服务需求不断扩大，尤其是对实体类服务日益增多，这要求司法资源应该覆盖到人口最集中居住的社区。现行体制司法资源仅覆盖到街道层面，即每个街道均已规范化建设综合性司法服务机构--司法所，而社区司法服务站的规范化建设，尤其是如何整合法律服务、法治宣传、人民调解、特殊人群帮扶等职能，定时、及时为村(社区)治理提供法律意见，切实解决司法服务群众“最后一公里”问题，尚任重道远。其次，司法资源配置不足。作为综合服务机构的司法所面临编制不够、人员偏少，无法长期深入社区开展普法宣传、法律服务、法律援助等工作的现实难题。据调查，一方面，无论是基层法庭，还是司法所，工作人员均感觉工作任务重，工作压力大;另一方面，广大社区居民却感觉自己的法律服务方面的需求满足难，参与司法的渠道更是狭窄。最后，司法服务能力不足。由于多种原因，部分律师、基层法律工作者考虑个人经济利益较多，在社区法律帮扶工作中，挂名多，服务少，导致真正具有专业性的服务，无论是数量，还是质量均显不足，而大量编外人员提供的服务，由于知识局限、经验缺乏等因素又无法满足群众实际需求。 　　另外，由于有些工作流于形式，也影响到司法工作的公信力。如近期根据上级要求，要实现司法工作站社区全覆盖，必须挂标牌，制度等要上墙，要设站长室、调解室。但目前社区要减负，硬性实行无形会增加社区负担，社区普遍热情不高，有的基层干部甚至认为光挂牌不坐班，是新的形式主义。全民守法的法治社会氛围尚未形成。基层社区法治理念缺乏。虽然全社会法律知识的普及率在逐年提高，但法治理念的培育却相对滞后。表现为：