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浅谈自治机关构成与自治州地方性法规的授权逻辑 　　2015年3月8日李建国副委员长在《关于立法法修正案草案的说明》(下称《说明》)中指出：“根据民族区域自治法关于‘自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权’的规定，在自治州人民代表大会可以依法制定自治条例、单行条例的基础上，建议相应赋予自治州人大及其常委会设区的市的地方立法权。”然而，以《民族区域自治法》第4条第2 款作“等量代换”的逻辑前提是权力主体限于自治州的“自治机关”，即只有自治州的自治机关才能够根据第4条自动获得地方性法规制定权。显然， 《说明》认定自治州人大及其常委会均属自治机关。然而，基于学界目前对“自治机关”内涵莫衷一是的现状，笔者不得不质疑《说明》的赋权逻辑。 　　一、自治机关的概念沿革 　　“自治机关”正式作为一个规范概念始于1952年《民族区域自治实施纲要》(下称《纲要》)第2条：“各民族自治区的自治机关统为中央人民政府统一领导下的一级地方政权，并受上级人民政府的领导。”其一，根据《共同纲领》第12条“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”的规定， 《纲要》作为诠释“自治机关”概念的关键的“地方政权”应包括人大和政府。其二，当时的“政府”概念与今不同，《共同纲领》第12条规定：“各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关”，故当时的“人民政府”除了今天的内涵外，还具有部分的人大常委会功能。因此， 《纲要》中的自治机关是涵摄当今意义上的人大常委会的职权在内的。 　　自治机关作为一个正式的宪法概念始于五四宪法第54条第9款，但五四宪法并未对自治机关的具体构成作出明确规定，这是由于根据1951年的《十七条协议》，西藏实行完全自治，可以不召开人大，不选举政府。因此，“西藏建立什么形式的政府，完全由那里大多数人民的意志决定”，五四宪法不明确自治机关具体形式的做法正是为了照顾西藏的特殊性。 　　在宪法上真正明确自治机关的内涵始于七五宪法第24条第1款：“自治区、自治州、自治县都是民族自治地方，它的自治机关是人民代表大会和革命委员会。”第22条第1款又指出：“地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府”。由此，七五宪法上所谓的自治机关，其实包括民族自治地方的人大、人大常设机关以及政府。 　　此后的七八宪法第38条第1款虽规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关是人民代表大会和革命委员会”，第37条第1款却又指出：“地方各级革命委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关”，故此时的自治机关仅由人大和政府构成，不包括人大常委会。 　　现行宪法第112条规定：“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府”，形式上仍为“人大+政府”的二元结构。 　　二、自治机关的构成之争 　　那么，民族自治地方的人大常委会属于自治机关吗? 　　(一) 肯定说 　　第一，根据《宪法》第57条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(下称《组织法》)的规定，我国各级人大常委会均为本级人大的常设机关。因此，既然自治地方的人大属于自治机关，那么作为其常设机关的常委会也必然属于自治机关范畴，否则人大闭会期间自治机关的职权由谁行使? 　　第二，根据《宪法》第115条“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第3章第5节规定的地方国家机关的职权”的规定，自治机关的构成与第3章第5节规定的地方国家机关应当一致，而该节中地方各级人大常委会的相关职权问题均被囊入(如第96、100、103、104、110条等)。这表明地方国家机关包括地方各级人大常委会，自治机关亦应包括民族自治地方人大常委会。 　　第三，笔者致电请教曾参与1984年《民族区域自治法》起草和2001年修正工作的全国人大民委法案室原主任敖俊德教授。敖教授基于肯定立场，认为《宪法》第112条之所以没有明确言明“常委会”，是担心同后条中民族自治地方人大作为自治法规唯一立法主体的规定相混淆，但这并不影响其自治机关的身份。敖教授同时指出，2001年修改《民族区域自治法》时曾有同志建议赋予自治区和自治州的人大常委会修改本级人大制定的单行条例的权力。当时内部讨论认为在理论上并无异议，但出于稳妥考虑最终未予采纳。但这却说明民族自治地方人大常委会是具有自治机关身份的，否则何来对作为自治机关人大所制定的单行条例的修改权? 　　(二) 否认说 　　第一，现行《宪法》中对于人大和常委会问题的规范表述包括三类：“人民代表大会”、“人民代表大会常务委员会”以及“人民代表大会和它的常