简析清代“冲繁疲难”制度之调整.docVIP

简析清代“冲繁疲难”制度之调整 　　“冲繁疲难”制度的确立，是清代政治制度史上的一件大事，不仅为地方官缺等级之划分提供了一套全面、合理的操作标准，使延续近两千年的地方行政等级制度达到极致; 也对地方道、府、厅、州、县官员的选任、行政素质的变化和任官的生态环境产生深远影响。更为重要的是，该制度还在一定程度上改变了隋唐以来地方官选任制度演变的大势，使选任权力从高度集中部分地转向地方分权。不仅如此，“冲繁疲难”制度的划分标准，对民国时期乃至现今地方行政等第之划分，亦有重要的借鉴作用。 　　从20 世纪初期以来，有关“冲繁疲难”的研究成果就不断涌现，内容越来越深入和全面。就研究形式而言，大致可以分为四类: 第一类，将其作为题补制度的重要一环，在梳理题补制度订立的过程时，论述“冲繁疲难”制度订立的原因、内容和影响; 第二类，把其作为划分地方官缺的一种标准，在对地方官缺进行分类时，论述“冲繁疲难题补缺”订立的过程、分类及其对督抚人事权的影响; 第三类，参考诸多文献，考证清代府、厅、州、县各缺“冲繁疲难”四要素分布情况和繁简等级，补正史记载之错漏; 第四类，也是最重要的一类，专文论述“冲繁疲难”制度订立的背景、过程、结果和影响，并列表分析“冲繁疲难”与“最要缺、要缺、中缺、简缺”之间的关系。这些成果从诸多方面推进了“冲繁疲难”制度的深入研究，具有很高的学术参考价值。 　　然而，就制度发展的逻辑与实际情形而言，任何制度都有一个酝酿、订立、修改、完善的过程，“冲繁疲难”制度亦不例外。然囿于资料限制，现有研究多聚焦于“冲繁疲难”制度酝酿、订立阶段，而对该制度发展演变的过程却鲜有论及。笔者认为，研究一项制度，如果能从长时段出发，考察其出现、变化至最终完善的过程，并从这一过程动态地分析其变化的实质，将有助于我们更好地认识该制度的历史内涵，加深对该制度的深入了解和全面把握。爰作此文，在前人研究的基础上，以档案为中心，结合其他文献资料，就“冲繁疲难”制度调整的过程，包括调整的阶段划分，每一阶段调整的原因、内容、特点，以及调整后的影响，试作进一步探讨，期冀在一定程度上推进对该制度的深入研究。因“冲繁疲难”制度的初步确立是以后演变的基础，故在探讨演变之前，亦对这部分内容作简要论述。 　　一、“冲繁疲难”制度的初步确立 　　“冲繁疲难”作为划分地方官行政等第的标准，在明代就已萌芽。据日本学者真水康树研究，嘉靖年间，明政府为加强地方的人事管理，将地方官分为繁简两个层级，并根据地方形势、官缺职掌之不同，“以‘冲、僻、疲、顽、淳’等十几个概括性的字来表示各地情况。”但因时局的影响，这一制度在明代执行的效果并不理想; 且以十余字概括官缺信息，较显凌乱，字与字之间亦“缺乏充分的规律性”。更为重要的是，这些要素未与选任制度联系起来，作为指导地方官选任的标准，故而只能看成是“冲繁疲难制度的直接的原始形态”。 　　将“冲”、“繁”、”疲”、“难”四字一并提出，并以所占字数的多少作为划分地方官缺行政等第的方法，是在清代雍正年间出现的。 　　雍正六年( 1728) ，广西布政使金鉷针对当时各省普遍存在的人缺不宜的现象，提出一套新的划分州县等级的方法。简言之，即根据各州县所处地理位置的冲或僻、政务的繁或简、赋税的完或欠、命盗案件的多或寡等四方面情况，分别定为“冲”、“繁”、“疲”、“难”四个要素。再按所占四要素之多寡，把州县缺划分不同的等级，其中四要素俱全、或兼( 包括兼三和兼二) 、或专者，定为“要缺”，遇有缺出，令各该省督抚于所属州县内拣选调补;而四项俱无者，定为“常缺”，遇有缺出，令吏部掣签补授。 　　与明代的繁简制度相比，金鉷的建议有三方面突出的特点: 其一，含义清晰。其明确指出，地当孔道者谓之“冲”，政务纷纭者谓之“繁”，赋多逋欠者谓之“疲”，民刁俗悍、命盗案多者谓之“难”。这给各省标识官缺要素进而划分官缺等级，提供了一套清晰的、可操作的标准。其二，官缺等级划分简洁。将官缺分为两等---“要缺”和“常缺”，并指出二者之间的区分，以所占四要素的多寡衡量，占有其中一项及一项以上者为要缺，否则为常缺。其三，与州县官的选任方式联系密切。金鉷提议，州县官之选任分为两种方式，常缺“签掣”，即由吏部每月选举一次，掣签补授，亦谓之“月选”; 而要缺，则由外省督抚于属员中拣选人员，具题调补。 　　相较于第一、第二两点，第三点才是金鉷奏折的核心内容，也是其提倡建立“冲繁疲难”制度的目的所在。在金鉷提议之前，清代州县官之选任，均由吏部月选。即遇有缺出，吏部先分列官缺类别，统计出缺额数，再将官缺一一写于竹签上，封固后置入签筒，每月二十五日在天安门外掣签。掣到某签，即补授某缺。掣签选官，虽能在一定程度上杜绝选官过程中的暗箱操作，保证选任的公平性，但将人和缺