行政决策的法治化建构_0.docVIP

行政决策的法治化建构 　　行政决策作为行政机关的经常性职能活动，对公民、法人或者其他组织的公共生活与私人生活具有明显的约束与激励等意识导向与行为规制作用。在一定意义上，行政机关的行政决策对公共行政与私人行政、政治生活与公民生活的影响较之宪法与法律更加频繁、更加显性。因此，行政决策过程的规则体系建构就显得格外重要，这直接关涉行政决策内容与程序的合法性与合意性、公正性与有效性。以此为考量，“根据现代法治的精神和理念……行政决策应接受法治的支配与制约，应实现法治化”。在公共治理时代，多元治理主体互动过程中的合作共治、开放协商、公开回应等价值理念与规则倡导比单向度的“权力--服从”“命令--控制”等管理主义模式更易达成多元主体一致同意采取集体行动的共识决定。这一理论图景与现实场景的规则体系支撑除硬法即国家制定法(暴力强制)之外，还存在软法(认同强制)的支撑，即反映多元主体之共同意志、不以国家强制力为实施保障的行为规则。软法的发生领域广泛，它“不仅发生于国家意志的表达领域，更存在于政府运作、法律执行以及利益攸关主体的互动层面”，行政机关的行政决策过程恰好为软法的作用发挥提供了活动空间。因此，完整意义上的行政决策法治化建构应当遵循“软硬兼施”的治理理念要求。 　　一、行政决策法治化建构中的硬法规制 　　行政机关的行政决策过程是其法定职权运作的一种具体呈现，依循民主政治理论对公共权力运行之侵略性、扩张性的恐惧与防控和公共选择理论对政府行政行为之利益最大化、责任最小化等“经济人”倾向的剖析与规避，学者们主张行政权力的强势必须通过严格的宪法与法律予以遏制，以免公共利益与私人合法权益受损。基于此，笔者认为，行政决策法治化建构中的硬法规制应当建基于控权理论。人们往往将权力的作用同价值与资源的分配联系起来予以考察，也正是在这一线索中，控权理论认为，“在现代社会，行政权控制着巨额社会资源和财富的分配权，因此，具有谋取私利的巨大诱惑”，因此，在行政权力的运作过程中存在这样一种令人担忧的可能并被实践多次证明的逻辑结果：“行政权的行使与其公益目的相偏离的现象是无法完全避免的。”照此逻辑，控权则成为必然。具体到行政决策过程中的硬法规制，应当建立规控行政决策过程中行政机关行为的硬法实施机制， 而这些实施机制应当包括行政决策合法性审查机制、行政决策责任机制。 　　(一)行政决策合法性审查机制 　　在“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的法治架构下，合法性成为公共行动与行政行为做出的必备条件，无合法性则无执行力与有效性。就行政决策而言，“合法性审查制度，就是在每一个重大决策出台前，必须要由当地政府的法制机构或者是有关专家对这个决策是否符合国家的法律法规和政策进行审查。”行政机关的行政决策行为必须在符合宪法与法律要求的前提下方能实施，因此，针对行政决策过程与结果的合法性审查显得格外重要且必要。在政策层面，《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)明确要求“重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、做出决策”。总之， 建立与完善针对行政决策过程与结果的合法性审查机制兼具理论图景中的“有意而为之”与现实情景中的“不得已而为之”的初衷考量与问题导向。行政决策合法性审查机制的内容构成应当涵盖行政决策合法性审查主体、审查内容、审查方式、审查时限。 　　1. 确定行政决策合法性的审查主体。这是行政决策合法性审查机制运作的前提和基础。从国家权力机构的关系界定与法律效力位阶来看，法定的审查主体应当包括国家立法机关、司法机关以及行政机关自身。国家立法机关的法律制定、实施、解释与监督功能以及选举产生政府、监督政府行为的法定职责赋予其审查行政机关的行政决策是否遵循了宪法、法律规定的权力和义务;司法机关作为适用宪法、法律和法规、规章以裁断行为与结果合法性与正当性的正义防线，有权对行政机关的行政决策涉及的权力与权利的冲突问题做出行政主体与行政相对人都必须遵守的法律裁判，双方不得以任何理由拒绝执行或者不完全执行;行政机关审查行政决策的合法性是基于行政系统的层级结构而产生的权力等级与内部法制机构(法制办)的法定职权。另外，具有立法权的层级政府和政府部门亦有权审查行政决策的合法性要件是否完整具备。 　　2. 厘定行政决策合法性的审查内容。行政决策的合法性审查涉及诸多层面，唯有准确厘定才能查漏补缺，有效规避问题。以此而论，行政决策合法性的审查内容应当包括决策主体是否合法、决策内容是否合法、决策程序是否合法。决策主体包括决策制定主体、决策参与主体、决策回避主体与决策责任主体，决策主体的合法性审查应当依据行政机关的法定权限、决策内容涉及的专业性与利益关联度、决策过程中寻