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论排污许可制度 ——环境保护基本制度之间的协调 ﹝内容提要﹞ 本文是以分析环境保护制度在经济发展的背景下表现出的特征及制度的定位、设计到实施都存在许多问题。环境问题的特点和我国环境问题严重的态势，要求强化国家环境行政权，加强污染物排放控制，实施排污总量控制和污染物排放标准的强制遵守。 我国污染物总量控制和排污许可制度发展回顾 　　我国一些地方从20世纪80年代开始试行污染物排放总量控制和排污许可制度。水污染物控制方面，1985年，上海市开始在黄浦江上游水资源保护地区实行以水污染物排放总量控制为目的的排污许可证制度。1986年2月25日，上海市政府专门颁布了《上海市黄浦江上游水源保护条例》，首次在地方立法中对总量控制制度进行了规定。其后，在徐州、厦门、金华、深圳、常州、重庆等一批城市陆续推广了这项管理办法，都取得了显著的成果。1988年3月，国家环保局下达了《关于以总量控制为核心的〈水污染物排放许可证管理暂行办法〉和开展排放许可证试点工作的通知》，标志着我国开始进入通过总量控制强化水环境管理的新阶段。大气污染物控制方面，1991年开始，国家环保局在16个城市进行了排放污染物总量控制和许可证制度的试点工作，取得了一定的效果。 　　在1996年全国人大通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中，将污染物排放总量控制确立为我国环境保护的一项重大举措。原国家环保局为落实“九五”环保计划，制定了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，我国的总量控制计划主要采用目标总量控制，同时辅以部分的容量总量控制。具体地说,一方面在全国这一宏观层面上实施目标总量控制，就是把1995年全国主要污染物的排放量作为计划控制指标下达到各省、自治区、直辖市，各省、自治区、直辖市再将指标分解后下达到辖区的地、市，最后各地、市根据省、自治区、直辖市下达的总量控制指标，按照污染物来源，核定分配污染源总量控制指标。另一方面，针对某些区域如“三河”、“三湖”、“两区”和47个环保重点城市的空气、地面水环境功能区，实施容量总量控制。我国的污染物总量控制由思路框架落实成为了一项具体的国家级环保政策。 　 国务院于2000年3月20日颁布了经全面修改的《水污染防治法实施细则》，规定了在达到浓度排放标准但仍不能达到水环境质量标准的水体，实施重点污染物排放的总量控制制度，并对总量控制作了细化和更具操作性的规定。该《细则》将总量控制制度和排污许可制度结合在一起，以总量控制作为排污许可制度的基础和实施要求，又以排放许可证作为总量控制制度实施的法律形式和手段。2000年4月全国人大常委会修改了《中华人民共和国大气污染防治法》，修改后该法规定，对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大气污染物排放总量控制区，在控制区内实施主要大气污染物排放许可证。 　　2001年12月国家环保总局在全国人大通过的“十五”计划的基础上颁布了《国家环境保护“十五”计划》。该计划提出了对二氧化硫等主要污染物排放总量的控制指标和工业污染防治指标。2006年8月国务院批准了《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，“十一五”期间国家对化学需氧量、二氧化硫两种主要污染物实行排放总量控制计划管理。要求各地方制订实施方案，落实工程措施和资金，严格实行排污许可证管理，加强执法监督，加大对各种违法排污行为的监督查处力度，确保总量控制目标的实现。 排污许可制度实施中的存在问题分析 （一）、制度的实施程度太低 　　尽管排污许可证并未要求适用于所有的排污者，其实施程度距离法律的要求仍然太低。在许多地方，排污许可证制度事实上处于“名存实亡”的境地。（1） （二）、制度缺乏确定性、稳定性、持续性和权威性 排污许可制度尚未制度化，往往根据国家的某个决定或政府的特定管理目标的需要来实施，排污者对此缺乏预见性，难以事先采取行动。 （三）、制度的实施发生变异 　　许可是一种审批行为，它会产生批准或不批准两种结果，但是目前排污许可证的发放几乎不存在不批准，不是对排污行为的审批及排污指标的合理分配，排污者申报多少排污量，环保部门就认可多少排放量。（2） （四）、许可的程序存在严重的缺陷 首先，是发证的公开性不够。其次，缺乏异议和听取公众意见程序。第三，手续繁多、耗时过长。 影响排污许可制度实施的制约因素 （一）、法律的支撑不够 　　在我国最初以政策的形式提出和明确，存在着法律依据的先天不足。目前对排污许可证制度进行了规定的法律法规和行政规章有1988年国家环境保护局发布的《水污染物排放许可证管理暂行办法》、2000年全国人大常委会修订后的《大气污染防治法》、2000年国务院