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21世纪的治理挑战与公共管理改革 蓝志勇‘ (李国强译)” 治理囊括了传统、制度和过程等各个方面，而这些方面又对权力运作、 公民参政以及公共事务决策等产生着决定性影响。 ——加拿大治理研究所 -^L-Jo· 一 刖吾 当今世界面临着新一轮的治理危机。尽管民主、平等、自由市场、和平共处 等理念早已在过去的二十年中传遍全球，战争、冲突、骚乱、示威以及犯罪等社 会现象也日益增多。海湾战争、中东紧张局势、波斯尼亚战争、科索沃战争、印 巴冲突、9·11恐怖袭击、伊拉克战争等，世界难得消停，危机接踵而至，给人 的感觉是当今世界并不比过去安全多少。从经济领域来看，亚洲经济危机、企业 丑闻、北美漫长的经济不景气等纷至沓来，各种麻烦一直困扰着人们。许多国际 组织也步履蹒跚，联合国安理会围绕国际事务展开了无休无止的辩论，只不过行 动上怎么看怎么像跛脚鸭。第二次世界大战后确立的世界秩序，正面临着转型重 组的重重压力。 至于所谓的发达国家，也在艰难地寻找治理新路。“传统官僚型国家”不久 ·作者简介：美国亚利桑那州立大学行政学系教授。 tara译者简介：北京大学政府管理学院博士。 21世纪的治理挑战与公共管理改革 ◎299 之前似乎仍然运转良好，现在则饱受质疑和挑战。分权、放权、私有化、市场化 等措施，占据了政府改革的前台。9·1I惨剧进一步坚定了英国和美国等国家的 改革决心，它们筹划进一步改革传统官僚体系，推动多部门合作战略，成立像国 土安全部这样的机构。政府官员们迫切地希望重塑其核心责任，从原来管理政府 文职人员、直接对外提供服务，到现在力图编织公共、私人及非营利组织的协作 网络，来提供原来由政府自己直接提供的服务。 这个世界到底怎么了?为什么如此多的问题爆发出来?世界将走向何方?我 们是否选择了正确的道路?本文就这些问题展开分析，讨论治理的本质及治理的 必要性，并就迈向治理的行政改革提出适当建议。本文认为，在变幻莫测的世界 局势下，要想推动和平、民主、安全、和睦及可持续发展，就必须采用新理论、 新战略、新领导方式，也需要我们作出更大的主观努力。目前的改革战略尚有许 多需要完善之处。 二治理的本质与不同类型 按照词典上的标准定义，治理一般用来指代统治和控制。麦科迪 (McCurdy)曾在著作中把公共管理学界定为治理之道，一门致力于寻找管理政 府和公共事务之最佳途径的学问。缪勒(MueUer)把治理定义为：“关注制度的 内在本质和目标，推动社会整合和认同，强调组织的适用性、延续性及服务性职 能。治理包括掌控战略方向、协调社会经济和文化环境、有效利用资源、防止外 部性、以服务顾客为宗旨等内容。”一些学者把治理视为一个有用的视角，认为 治理能力可以通过政府动员政治支持(合法性)、提供公共物品(绩效)、处理 纠纷(冲突解决)等能力来度量。世界银行中的许多学者参与推动了近些年对 治理的研究，他们把治理界定为公平而有效的惯例和组织制度，基于此国家权威 能够有效地服务于公共福祉。治理是指一个平稳选举、管理和更换政府的过程， 一项有效管理自身、合理执行政策的政府能力，一种公民和国家相互尊重、职能 机构有效地管理经济和社会活动的状态。一旦这些不复存在，所谓的治理也就危 如累卵了。 事实上，治理的含义并不局限于此，还可以囊括更加深入、广泛的内容。众 所周知，治理从古至今都是一个热门话题。在风云变幻的人类历史上，对善治的 300《》政治改革与政府转型 追求从来就没有停止过。在东方，中国古代的政治家和政治哲学家们早就提出了 自己的“治理”理念。西周王朝特别重视治理中礼治的重要性，他们认为礼仪 有助于维持社会体制和社会秩序。孔子生于乱世，极力推崇的就是克己复礼。孟 子在治理理念上更进一步，坚持民本主义，认为人民利益应当是治理的最高目 标。老子建议“治大国若烹小鲜”，远远超前于西方的自由放任市场主义。秦代 迷信暴力征服，汉代把军事力量与文明教化结合起来，唐代君主告诫自己“君， 舟也。人，水也。水能载舟，亦能覆