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关于农民工社会保障问题研究报告 人力资源和社会保障部农民工社会保障专题组 农民工是我国经济建设中重要的生力军，是国家的宝贵资源，为我国改革开 放以来经济发展作出了巨大贡献。妥善解决农民工急需的社会保障问题，不仅是 解决“三农”问题，促进经济社会可持续发展的需要，也是维护农民工权益，巩 固执政基础和构建和谐社会的政治任务。 农民工社会保障现状 (一)背景。 目前，全国外出务工的农民工总量规模巨大。据原劳动和社会保障部快速调 查和分析，2005年5月我国农村劳动力外出务工的规模约为1．2亿人，进城农 民工约为l亿，跨省流动就业的农民工约为6000万(按照外出务工的农村劳动力 80％进入城镇、50％跨省流动的假设估算)。 农民工最显著的特点是流动性大，不仅往返流动于城乡之间，并在单位之间、 城镇之间频繁地变动工作岗位，而且外出的人群每年都在不断变动，新老农民工 进行着代际更替。农民工总量一直保持不断扩大的趋势，从农民工就业类型看， 有的属于正规就业，相当部分已成为企业生产技术骨干，这些农民工有明显的城 市化倾向，渴望长期留在城镇工作和生活，但现在的城镇公共服务系统仍不能做 到平等对待；有的属于灵活就业，工作极不稳定，随时可能返乡。从就业的行业 分布看，据原劳动和社会保障部统计，在第二产业中农民工占全部从业人员的 58％，其中在加工制造业中占68％，在建筑业中接近80％；第三产业中的批发、 零售、餐饮业中，农民工占到 52％以上。显而易见，农民工已成为我国产业工 人的主力军。 (二)现行社会保险制度没有排斥正规就业的农民工。 对于在用人单位正规就业的农民工参加社会保障问题，虽然国家尚未为其建 立专门的制度，但在《劳动法》实施后，进入城镇用人单位的农民工原则上也同 样适用该法，应当参加法定的基本养老、医疗、失业、工伤等社会保险。可以说， 现行城镇职工基本社会保险制度在制度层面并不排斥正规就业的农民工，这部分 人员参加各险种的通道是敞开的。 (三)农民工参保率普遍偏低。 1.养老保险。《劳动法》和 1997 年《国务院关于建立统一的企业职工基本 养老保险制度的决定》，以及 2001 年劳动保障部《关于完善城镇职工基本养老 保险政策有关问题的通知》，对农民合同制工人参加基本养老保险作出了明确规 定。 目前，农民工参加养老保险的总体参保率为 15％左右。部分地区如广东、 大连参保率也仅达到20％左右。 农民工参加养老保险的形式主要有以下3种： 一是进入城镇职工基本养老保险制度。多数地区规定农民工和城镇职工一 样，参加城镇职工基本养老保险，个别地区在缴费比例(费率)上有所差别。如浙 江省实行“低门槛进入、低标准享受”的办法，将农民工纳入城镇企业职工养老 保险体系，参保企业和个人的缴费比例分别降至12％和4％。但农民工参保率仍 然很低，到2003年末全省实际参加城镇职工基本养老保险的农民工约150万人， 不到农民工总数的20％。不仅参保率低，并且参保者中能够达到15年以上缴费 并工作到退休年限享受养老待遇的人数更少。 二是实施新的农民工专项保险制度。上海市、成都市为外来务工人员建立了 综合保险制度，包括了老年补贴、工伤(或者意外伤害)和住院医疗三项保险待遇。 上海市要求凡用人单位使用的外来从业人员和无单位的外来从业人员，都要缴纳 综合保险费(用人单位使用的外来从业人员由单位缴纳，无单位的外来从业人员 由自己缴纳)。除外地施工企业外，综合保险费率为12.5％，费基为上年度该市 职工月平均工资的60％，其中的7％为养老补贴，总费率负担仅为城镇职工的l ／4。综合保险由劳动保障部门管理，商业保险公司运作。成都市的费率为 20％； 费基分成几档，从社平工资的60％到200％不等，可选择；缴费由单位和个人共 同承担，且由劳动保障部门经办。农民工专项保险费率相对较低，基金封闭管理， 在当地推行相对比较顺利。 三是参加农村社会养老保险。据调查，以乡镇企业(现已基本改制为民营或 股份制企业，下同)高度发达而著称的苏南地区，其乡镇企业职工多为本地和外 地的农民工。这些职工大多数未参加城镇企业职工社会养老保险，但本地农民工 参加了当地的农村养老保险，而外地农民工则未参加任何保险。近年来，部分已 参加农保的本地乡镇企业职工已经并且正在由农村养老保险转入城镇职工养老 保险。