二元农地产权、地方政府过分掠夺与失地农民策略性反应.pdf

二元农地产权、地方政府过分掠夺与失地农民策略性反应 王常雄 (苏州大学中国农村城镇化研究中心) 内容提要：我国农地产权的实质是其二元属性；即涉及到农业用途时，农民享有所有 权；而涉及到非农用途时，国家享有所有权，地方政府代替国家行使这种权利。地方政府 行为有两个特点：一方面，地方政府有强烈的寻租动机；另一方面，在既定的发展战略及 由此内生的政绩考评体系导致地方政府大力吸引外资和竞相发展本地经济。这两点使得地 方政府在征地中有强烈的过分掠夺动机，而二元农地产权则使得过分掠夺成为现实。“三农” 部门改革的滞后、市场化改革的不均衡使得农民面临进入市场的巨大风险，这又使得土地 的社会保障功能大大增强，地方政府的低价征地引发了农民的策略性反应。最后我们给出 解决农民失地问题的思路与对策。 关键词r农地产权；征地；过分掠夺；策略反应 JEL分类号：H11；013；P26． 一、引言 伴随着城市化进程的加快，城市规模的扩大，使得城市向农村扩张，这必将使得部分 农民失去土地。应该说，农民失地并向城市转移、变成市民是工业化和城市化的必然结果。 但在我国，大部分失地后的农民并没有向城市转移，更谈不上变成市民了，而是出现了失 地、失业、失教(育)、失身(份)、失保(障)等情况，失地农民成了新的弱势群体。对 现实的不堪忍受，失地农民集体上访，示威等情况经常发生，扰乱了社会安定，对经济发 展和社会稳定产生了很大的消极影响。 目前学术界对农民失地问题主要有三种观点。第一种观点认为征地过程中对农民补偿 太低，不足以维持其基本生活，因此应加大对失地农民的补偿，将现有的补偿金额提高； 第二种观点认为货币补偿后的社会保障太低，强调应加大对农民的社会保障，如将农民纳 入到社会保障体系、安置就业等，甚至有学者认为以土地换社保是解决失地农民问题的唯 一出路；第三种观点认为农民失地问题的主要原因是农地产权不清，农民没有土地所有权， 这样农民既没有农地是否被征用或征收的决策权，也没有对征地价格进行谈判的权利。因 此，要解决农民失地问题，“必须解决农地产权问题，应修改相关法规，明确农民对土地的 所有权，特别是农地转为非农地的使用权的转让权”(周其仁，2004)。许庆等(2003)也 inlandtenure)削弱了农民投资的积极性， 认为，农民对土地承包权的不确定性(uncertainty 他们似乎认为要消除这种效率损失，农地产权变革是不可避免的。 第一种观点认为应加大对农民的补偿金额，这是把原因当结果，忽略了一个非常关键 的问题：为什么政府没有提高对失地农民的补偿?如果这个问题不能解决，空谈应加大补 偿金额是没有可能的。第二种观点也是不现实的，政府作为征地方，更愿意采取一次性结 算的方式，即货币结算的方式；将农民纳入到城市社会保障体系内对财政能力要求很高， 在现阶段许多地区根本没这个财政支付能力，这种方法并不具有普遍意义；况且，强调政 府和土地使用企业为失地农民提供社会保障，实际上是采用非市场的手段来解决征地问题， 这与当前土地市场化改革是相互冲突的，也不符合“市场是资源配置的基础”的原则。我 们可以看出，这两种观点都是治标之策，并没有触及农民失地问题的实质。 由于与制度经济学强调产权的重要性的原则吻合，第三种观点近期受到广泛的认可， 似乎抓住了问题的关键。但这里必须回答一个问题：难道农地产权界定清楚后就一定意味 18 着农民失地问题的消失吗?我们并不是否认产权的重要性，问题是，产权在什么情况下重 要?农地产权变革真的是一剂灵丹妙药?如果没有其它改革的配套支持，再清晰的农地产 权又有什么意义?张红宇(2002)强调，“对农民而言，土地使用权比所有权其实更重要”。 我们首先看两个例子：德国土地虽然是国家的，但农民有12年的使用权，它的权利界定非 常清楚，因此并不影响农民对土地的投入。这个例子对我们有很大的借鉴意义，德国的农 地产权也是“模糊”的，但并没有产生所谓的农民投资积极性受挫和农民失地问题，为什 么我们却过分强调农地产权清晰的重要性?农地产权真的这么重要吗?第二个例子是，栾 敬东等(2005)通过对安徽