从补偿性移民到开发性移民开发性移民政策在中国的应用与发展.pdfVIP

水电2006 国际研讨会 从补偿性移民到开发性移民—开发性移民政策在中国的应用与发展 段跃芳 三峡大学移民研究所，湖北省宜昌市大学路8 号，443002 ，peter_yf@ 布鲁克·麦克唐纳德 墨尔本大学人类学、地理学和环境学系，b.mcdonald1@.au 提要: 由工程建设导致的非自愿移民安置是一个世界性难题。在过去，历史经验告诉我们， 仅仅依靠补偿资金是无法实现工程移民的目标的。为了改善移民安置的结果，人们提出了开 发性移民的概念。开发性移民被认为是在发展中国家解决工程移民问题的理想方式，但目前 只有少数发展中国家将开发性移民的概念作为制定国家非自愿性移民政策的基础。中国是这 少数的国家之一。中国在20 世纪80 年代中期就开始考虑将开发性移民的概念纳入到国家移 民政策体系的重要性。目前，开发性移民方针成为中国水利水电工程移民安置的基本政策。 中国的开发性移民政策以前期补偿、补助，后期生产扶持为基础，通过建立库区建设基金、 实施对口支援和系列优惠政策和加快基础设施建设，支持移民重建家园和促进库区经济发 展，真正把移民安置看成是一次发展的机会。来自三峡移民的初步经验表明，从补偿性移民 到开发性移民转变是一项正确的政策选择。在发展中国家普遍缺乏国家非自愿移民政策框架 的情况下，中国实施开发性移民政策是非常独特和重要的。目前,虽然越来越多的发展中国 家在进行移民安置过程中正在考虑从补偿性移民模式中摆脱出来,但是对于他们来讲，仍然 需要时间将开发性移民的概念纳入国家非自愿移民政策体系。同时，由于政策环境的变迁以 及移民安置的复杂性，中国的开发性移民政策还需要在实践中进一步完善。 关键词: 非自愿移民；补偿机制；补偿性移民；开发性移民 1 研究背景 据估计，在世界范围内，每年由于工程建设而引发的非自愿移民大约为 1000 万。这意味 着在过去 10 年里，大约9000 万到 1 亿的人口被迫迁移到其他地方，其中大约4000 万到8000 万人口迁移是由大坝建设而引起的[1]，其中，中国、印度、巴西和印度尼西亚在世界上工程 移民最多的国家。1949 年以来，印度的工程移民约为 1850 到2000 万，中国的工程移民约为 4510 万。由于非自愿性移民的规模不但越来越大，而且其产生的社会经济负面影响也越来越 严重，引起了人们的普遍关注与重视。世界银行移民专家Cernea[2]指出，非自愿移民会导致 移民生产性资产的丧失和移民社会网络的破坏，从而给移民带来贫困的风险。Mathur[3]指出， 移民搬迁所产生的社区的破坏、家庭的分离、生计的毁灭是无法用货币来衡量的。在印度， 在过去40 年里，75% 的工程移民在迁移后，其生活状况比迁移前变的更差了[4]。据初步统计， 在中国20 世纪80 年代以前 1500 万移民中，约有 1/3 移民重建了家园，恢复和改善了生活水 平；1/3 移民勉强可以维持生计；还有 1/3 移民处于绝对贫困之中[5]。可以看出，工程建设在 极大促进社会经济发展的同时，也给移民带来了严重的经济和社会负面影响。Cernea[6]通过 1007 水电2006 国际研讨会 对世界各国移民安置与重建过程中的大量经验进行总结，指出非自愿移民会产生 8 个主要的 具有内在联系的贫困风险，它们分别是失去土地、失业、失去家园、边缘化、食物得不到保 障、发病率和死亡率增加、失去享有公共资源的权益和社会组织结构解体。他指出这些风险 总是重复发生，必须通过构建移民总体战略以防范移民贫困风险的产生。 2 非自愿移民与补偿 从历史上看，移民贫困风险的规避和移民生计的重建仅仅建立在补偿基础上。移民安置 与对移民的财产进行现金补偿是同一个意思，其基本出发点是：如果移民的各种财产物资通 过现金或者实物能得到补偿，那么，征用土地的主要障碍就被清除了。但移民得到一笔现金 补偿不能阻止移民的生活状况走向贫困。或者，用新的土地去替换被征用的土地，但新土地 的质量一般较差，其产出大大低于原来较为肥沃的土地，这样也会导致移民贫困。在印度的 Narmada Val