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关于淮河流域蓄滞洪区建设管理 社会化问题的思考 王九大 (水利部淮河水利委员会，安徽蚌埠233001) 摘要淮河流域的众多蓄滞洪区因其运用标准和社会经济等方面的原因·在管理适用上 存在诸多困难，需要采取包括工程措施和非工程措施在内的多种措施来减轻水灾威胁。但 水灾有其不v2,社会环境为转移的自身规律，决定各种减灾措施的实际鼓益在于社会对它的 支持程度，而社会时灾害的承受力是通过基本政策做出的决策而获得的。作者认为，有必 要对淮河流域行蓄洪区的防洪减灾体系进行一次全面的评估，采取调整性的综合措施，推 动地方政府、社会各部门对防潞减灾责任的逐步分担，提高蓄滞洪区管理运用的有效性。 关键词淮河；蓄滞洪区；建设管理}社套化；问题 淮河流域行蓄洪区众多，长期以来是洪水滞蓄的场所，建设标准低，运用频繁。区内 人口众多，经济发展滞后。自20世纪50年代以来，国家在区内安排了部分安全建设项 目，基本上可以满足行蓄(滞)洪的需要。特别是1991年以来淮河流域共安排投资4亿 元，建成了庄台、部分撤退道路、避洪楼、避水平房和通信报警设施等，一定程度上减少 了撤退人员数量，加快了群众撤退转移速度，为行蓄洪区安全、及时启用奠定了基础。如 豫洼蓄洪区1991年启用时转移了5万多人。由于近年来增加了安全设施．2003年启用时 只需转移1．9万多人，减少了需要转移安置的人口。另外，还进行了洪水保险、移民建镇 (村)的研究和试点。 但目前行蓄洪区的运用标准依然偏低，对区域经济和社会发展制约很大。由于投入机 制不健全，管理手段缺乏，综合保障措施不落实，运用补偿剐刚起步，行蓄洪时的规划目 标还只停留在不死人上，财产根本不能有效傈全，区内群众脱贫致富只能是空谈。 本文试图对行蓄洪区建设管理的社会化问题进行初步的分析研究，进而探讨适合淮河 流域的综合措施和政策建议。 l基本情况 I．1设立行蓄(滞)洪区的背景 淮河流域Z／3地区为平原，淮河干流及一些主要支流的中下游洼地多，是洪水滞蓄的 场所。1950年，淮河水系发生了约10年一遇左右的洪水，灾情十分严重，当年10月， 政务院发布了《关于治理淮河的决定》，1951年4月，治淮委员会提出《关于治淮方略的 初步报告》，确定在淮河中游沿淮低洼地区和洪汝河流域设置行蓄洪区，一定标准洪水时 423 开启使用，行洪区作为河道的一部分参与行洪，蓄洪区滞蓄洪水削减洪峰。按照《关于治 淮方略的初步报告》，1957年以前在洪汝河修建了老王坡蓄洪工程，在淮河中游修建了城 西湖、城东湖、漾洼、瓦埠湖等4处蓄洪区和寿西湖等10余处行洪区。以后，按照防洪 规划．在洪汝河流域又修建了老王坡、蚊停湖、杨庄滞洪区，在沙颖河、奎濉河上修建了 泥河洼、老汪湖滞洪区，在沂沭泗水系修建了黄墩湖滞洪区。 18处行洪区分布在安徽省境内17处，江苏省境内1处；10处蓄洪区分布在河南省境内4 处，安徽省境内5处，江苏省境内1处。行蓄(滞)洪区是淮河流域防洪工程体系的重要 组成部分，遇淮河较大洪水时，需利用其行洪和蓄滞洪水。特别是蚌埠以上淮河干流中游 的行蓄洪区启用频繁，这种格局在短期内还难以改变。 1．2存在问题 1．2．1行蓄洪区启用频繁 淮河流域行蓄洪区启用标准普遍较低，根据1950～1991年的40多年资料统计，蓄洪 区中，泥河洼、老王坡约2～3年一遇，漾洼约5年一遇，城西湖、黄墩湖约15～20年一 遇，其他蓄洪区基本为5～15年一遇。行洪区启用机遇频繁，正阳关以上的南润段、邱家 湖、姜家湖、唐垛湖行洪机遇最大，约3～4年一遇，正阳关以下的董峰湖、上六坊堤、 下六坊堤、石姚段、洛河洼、荆山湖约5～7年一遇，其余的行洪区基本为10～15年一 遇。淮河流域的行蓄洪区是近200万人生产、生活的基地，由于行蓄洪影响，行蓄洪区内 群众生产、生活极不稳定，特别是一些进洪机遇不到5年一遇的低标准行蓄洪区，经常进 洪，群众损失很大，经济十分落后，部分行蓄洪区群众温饱问题尚未解决。此外，行蓄洪 区内缺乏安全和排灌设施，通信报警设施落后，撤退转移道路差，防灾抗灾、灾后恢复的 能力都很差，不利于行蓄(滞)洪区及时、有效地运用，行蓄洪与群众的生产生活一直存 在着矛盾。启用机遇较少的较高标准行洪区由于长期不用，区内缺乏必要的通信预警、安 全设