基于新农村建设背景下城乡建设用地关系的思考.pdfVIP

农地制度与土地流转￡j：ij团 基于新农村建设背景下城乡建设用地关系的思考 王雨淳张安录 (华中农业大学经管一土管学院，武汉430070) 摘要：建设社会主义新农村是党中央统筹城乡发展过程中做出的重要的战略次策，是 我国现代化进程中的重戈历史任务，也是解决“三农”问题的关键。与此同时，在我国 的城乡建设中，农村建设用地占了相当大的比例。农村建设用地整理是针对农村建设用 地利用不合理、不充分甚至废弃等现象，采用政治、经济、法律、工程技术等手段，对 原有土地利用方式、强度及土地权属进行充分、合理、有序再利用的过程。当前在新农 村建设的背景下，做好农村建设用地的整理工作，是实现城镇建设用地增加与农村建设 用地减少相挂钩的关键。本文根据当前农村建设用地存在的问题和湖北省的有关情况， 分析了做好农村建设用地整理带来的效益，并提出了相应的政策建议，阐明了农村建设 用地整理的必要性。 关键词：新农村建设农村建设用地 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加 要与农村建设用地减少相挂钩。”(以下简称为挂钩政策)在当前新农村建设不断向纵深推进的背景 下，如何落实好该项政策，如何顺利实现挂钩，笔者以为最重要的是要搞好农村建设用地的整理。土 地整理是对田、水、路、林、村的综合整治，是为了提高土地利用率、土地生产率、劳动生产率和改 善生态环境，采取的一整套优化配置农村土地资源，合理组织土地利用，调整土地权属的综合措施。 其中农村建设用地整理，是依据土地利用总体规划，通过对利用不合理、不充分及废弃闲置的农村建 设用地进行科学的整理利用，并将由整理所得到的新增耕地面积等量置换到城镇建设区使用，以实现 农村建设用地减少和城镇建设用地增加相挂钩，促进土地资源的充分、合理、有效、有序的开发 利用。 一、农村建设用地整理对实施挂钩政策具有较强的可行性 党的十六届五中全会提出了建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社 会主义新农村的整体目标和要求，其中“村容整洁”被作为五大目标要求之一。足见其意义非凡。村 容整洁不仅要求农村生活卫生干净、生态环境优美、适宜人民生活，能充分体现农村的乡土风貌，而 且要求农村建设用地科学合理、节约高效，要真正实现村容整洁，其中农村建设用地整理意义重大。 搞好农村建设用地整理，就实现了农村土地资源的“三增”：增加耕地、增加产能、增加价值，同时 也为城市建没用地增加拓展了空间。目前农村建设用地整理潜力巨大，为挂钩政策的实施提供了可 能。据统计，目前全国农村建设用地的总量约2．7亿亩，5倍于城镇建设用地，而且分布较为零散， 土地利用方式较为粗放。现有农村建设用地存在的主要问题有： ·389· (一)村镇规划落后，建设用地利用结构不合理 目前许多农村无统一详细的村庄规划，有些地区虽然有规划，但规划滞后，内容粗浅，无可操作 性，起不到对农村建设用地的有效指导和监督作用。结果农民建屋缺乏统一规划，多采取“见缝插 针”、“打补丁”等方式，造成住宅建设混乱、居民点布局散乱、村内交通堵塞弯曲、公共用地匮乏、 原有的村落各自无序膨胀蔓延的局面，形成了宅基地、交通用地、生态用地、供排水用地结构不合 理，“只见新房，不见新村”的现象。湖北省宜昌市夷陵区鸦鹊岭镇有土地159．3492公顷，农村道 路4．1148公顷，仅占全镇土地总面积的2．58％，结果居民出行、机械生产都有障碍；而废坑塘、废 沟渠、田坎和未利用土地占地共计29．9442公顷，占全镇土地总面积的18．79％，用地结构明显不合 理且效益低下。 (二)执法不严，行政违规，超限占用 针对农村建设用地结构不合理和越来越突出的人地矛盾，上个世纪80年代以来中央和地方各级 政府制定了一系列关于保护耕地和各项建设用地管理的法律、法规和条例，各级主管部门在依法管理 方面也做了一些工作。但各地在执法方面存在的问题仍然较多，农村建设用地中的随意性和无序性问 题依然存在。每年乡镇建设用地严重超标，常常高于国家规定标准的数倍。一些地方政府为了加速推