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￡强巨薹翻与三农问题 当前我国农村集体建设用地使用权制度中 急需解决的几个问题。 张鹏 (苏州大学法学院，苏州215006) 摘要：农村集体建设用地使用权制度是指，在保留农村集体土地所有权的前提下，允许农 村集体纽织自行出让建设用地使用权。该制度的实施对于保障农民合法权益，规范现实农村土 地利用实况，促进农村工业化和城市化进程具有重要意义。但是，在当前各地所实施的农村集 体建设用地使用权制度中，还存在着和现行法律规定相冲突，对政府征地缺少必要限制，乡镇政 府垄断土地出让，农村民主自治机制不够健全，对失地农民补偿不够充分等问题，急需解决。 关键词：农村土地农村集体建设用地使用权农民权益民主机制合理补偿 众所周知，依照现行法律以及实践操作，我国农村土地归当地农民集体所有，但是，农民集体所 有的土地原则上只能进行农业使用o，如果要转为建设用地，则必须经国家征收转为国有土地以后， 再由国有土地管理部门以国有土地使用权的方式出让给土地使用人。实践中，这种做法被称为国家垄 断建设用地的“一级市场”。 由于国家征收农民集体土地所有权而后再以出让国有土地使用权的形式向社会提供建设用地使用 权的做法存在种种弊端，因此，国家目前也在许多地方开始了农村集体建设用地使用权制度的试点。 该试点在保留农村集体土地所有权的前提下，允许农村集体组织直接出让建设用地使用权。这些试点 工作的重心在于，允许农村集体建设用地直接进入市场交易，打破了农村土地非经政府征为国有不得 用于非农用途的限制。这种做法使农民可以直接和农村建设用地使用人进行市场交易，突破了国家对 建设用地一级市场的垄断，因此被称为“农地人市”，更有学者称为是继“土地革命”、“人民公社”、 “土地家庭承包”之后的中国农村“第四次土地革命”。@ 经过十多年的试点，农村集体建设用地使用权制度已经在许多地方得到了广泛的实施。在佛山市 南海工业用地共15万亩，其中保持集体所有性质的有7．3万亩，几乎占了一半。o在江苏省苏州市， 农村集体建没用地直接人市流转面积高达10万多亩，占全市农村集体土地转化为建设用地总量的一 半以上。④ 允许农村集体土地在保留农村集体经济组织所有权的前提下，通过创设农村集体建设用地使用权 的方式直接进入市场，对于保障农民的合法权益、促进农村工业化和城市化、维护有序的土地利用秩 *本论文是作者摩加的司法部法治建设与法学理论研究部级科研项目“城市拆迁法律问题研究”(04SFB2013)的成果之一。 ①依照《土地管理法》第43条．只有在三种情况下，将农村集体土地用于建设用地无需转征为国家所有：一是兴办乡镇集体 企业；二是村民建设件宅；三足建设乡(镇)村公共设施和公益事业。这三种情况仅占使用农村集体土地用于建设用途中的很小一 部分，而且．农民集体从中也多不能获得收益，或收益有限， @王佴：《广东变法：农地直接^市》，《第一财经日报，2005年9月28日。 @常红晓：《“农地人市”开闸》，《财经》第141期。 ④戴士潮：《集体七地“绣球”抛向市场》，中国房地产报2004年5月20日。 ·394· 农地制度与土地流转￡jl；：l；i圜 序是十分有利的。其主要价值表现在：第一，保证了农民对农村集体土地的所有权权益。根据宪法， 农村土地归农民集体所有，但现有的建设用地征用制中，政府征收农村土地为国有后再出让，截留了 大量本来应当归属于农民享有的土地所有权利益，实质上侵占了农民对集体土地所有权的合法权益。 依照农村集体建设用地使用权制度，农村集体组织可以自主将土地转为建设用地，保证了农民对土地 利益的切实享受。第二，规范了现实的农村土地利用实况。虽然我国现行法律不允许农村集体土地自 行转为建设用地，但农村集体建没用地潜在的、变相的流转在全国范围内早已是公开的秘密。在珠三 角地区，通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50％，在粤东、粤西及粤 北等地，这一比例也超过20％。①由于国家法律的禁止，在实践中，此粪土地利用形式往往得不到有 效的保护，一方面造成了当事人对于相关合同的不放心，不敢大胆从事生产经营活动；另一方面也给 某些别有用心的人转了法律的空子，造成了老实人吃亏。因此，国家有了相