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政治文明中的权力制约 陈国权’ 文明是人的主体性不断觉醒和人的自由不断提升的结果。政治文明体现了人 在社会生活中自由的实现，表现为人可以自我决定、自我做主，即不受某种外在 力量的拘束，可以在无外部异己力量强制下对于自己的信仰、态度和行为作出选 择。政治文明是一个历史的范畴，国家的建立是人类政治文明的发端，从此以 后，政治文明的发展都与国家制度的变迁联系在一起。政治文明又是一个相对的 范畴，反映了一个特定的政治制度与特定的社会经济发展相适应的历史状态。因 此，世界上没有绝对意义上的政治文明，政治文明要反映时代的要求、有利于时 代的发展。随着工业化生产方式的出现和自由市场经济的确立，传统集权专制国 家愈来愈成为市场经济发展的桎梏，于是，伴随着近现代市场经济的发展，政治 文明的进步集中体现在对国家权力监督制约的诉求和实现，以消解集权专制对市 场经济的负面影响，维护社会的经济自由和政治自由。 一 国家权力的监督制约：市场经济的政治诉求 市场经济是人类经济发展的一个重要时代，市场经济诉求的政治文明要求赋 予市场主体以平等和自由，从而维护市场经济运行的高效率，维护公民的民主权 益和自由人权不受专制政权的践踏。与这一价值导向相适应的政治制度突出表现 · 作者简介：浙江大学公共管理系主任、教授，MPA教育中心主任。 政治文明中的权力制约◎359 为：通过自由的市场和具有普遍适用性的规则，为市场主体竞争提供公正的起 点；以公开、确定的法律规则，为“理性经济人”在变幻莫测的市场中实现利 益最大化提供可计算的尺度；以公法与私法的明确划分，照应“政治国家”与 “市民社会”的二元结构，在限定并压缩公域(即政府)活动的同时，为私域 (即市民社会)的自由活动留下广阔的空间；以独立的、职业化的司法机构以及 注重程序的司法活动，确保解决纠纷的形式的合理性。①市场经济的这些客观要 求，必然表现为对国家强权的限制。事实上，只有有效地限制政府对市场经济和 市民社会的不确定干预，才能保障市场经济的正常发展。市场经济社会使人的自 由得到了空前的提高，市场经济的运行方式与人的主体意识的日益觉醒，都要求 国家权力得到明确的监督制约。 因此，政治自由是近现代政治文明的基本标志，是市场经济社会对政治的基 本诉求。然而，人类社会愈来愈陷人进退维谷的两难困境。随着人类生活方式和 劳动方式的日益社会化，客观上需要公共管理部门对社会生活进行组织协调，为 社会提供更多的公共物品。但是，社会一旦赋予政府以公共管理权力，政府就具 有了依法对公民进行强制性管理的权力。即使在民主法治社会，政府的公共管理 要基于公意，但具体的管理并不以公民个人的同意为条件。在这种情况下，总有 一些“社会公仆”将公共权力异化为个人谋取私利的手段，成为凌驾于人民之 上的力量，限制或剥夺人民的自由。于是，伴随着国家职能的扩大和管理权限的 膨胀，逐步形成了公共权力凌驾于社会之上、等级制的官僚凌驾于民众之上、外 部强加的法律规则凌驾于人心之上的专制社会。国家越来越多地干预本来可以由 社会或公民自己去履行和完成的事情，或是把国家权力深入到纯粹个人生活的私 人领域。国家权力无限扩张的直接后果便是属于私人的权利和自由不断缩小，财 产权和经济自由不断受到侵犯。在这一政治困境面前，人类提出的基本解决方案 就是建立权力监督和制衡机制，在赋予国家公共管理权限的同时，建立监督机制 对国家的权力进行监督制约。国家一旦违背了公民的意志和利益，公民有能力通 过监督机制纠正和遏制国家的不当行为，阻止政府对公民权益的侵犯，保护公民 的自由。 所以，与市场经济相适应的政治文明突出表现为对国家权力的监督制约。与 ①参见高鸿钧《现代法治的困境及其出路》，《法学研究》2003年第2期。 360《习政治改革与政府转型 近现代市场经济共同发展起来的政治文明主要表现为民主与法治，民主与法治的 核心问题是国家与社会的权力均衡和国家内部的权力制约。民主法治国家的政治 体制必须具备两个基本条件：第一，政治统治模式应该是民主政治体制。民主政 治体制确立了社会和公民对国家进行政治监督的权力和机制。第二，国家权力结 构应该具有分立和相互制衡的关系。分权制衡与法治在一定程度是相互重叠、互 为因果的，国家权力的分立和制衡是国家实现权力自我约束的有效制度安排。 政治文明当然包括人的