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关于人大代表和常委会组成人员的法理地位及其作用辨析 　　人大代表是人民代表大会的组成人员，由人民选举产生，代表人民的利益和意志。从人大常委会角度，一般会笼统地讲，要尊重代表主体地位，充分发挥代表的主体作用。但从法理上看，“主体”一词是个特定概念，指在一定法律关系中享有权利和承担义务者。因此，严格意义上讲，在人大及其常委会履行职权中，代表并不一定居“主体”地位、发挥“主体”作用，有必要对人大代表和常委会组成人员在人大工作中的法理地位及作用作出一些辨析。 　　一、对代表在人大工作中的地位和作用需要放在人民代表大会的组织制度中讨论。人民代表大会设常委会是我国人民代表大会与国外议会组织制度上一个很不同的特点，常委会是在大会闭会期间行使部分代表大会权力的常设机关[1]，同样具有国家权力机关的性质[2]。地方组织法第四十条第二款规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作。因此，在同级人大闭会期间，人大常委会行使同级国家权力机关的部分职权，经常性发挥地方国家权力机关作用[3]。值得注意的是，虽然常委会要向代表大会负责并报告工作，但在闭会期间代行人民代表大会的部分职权时，常委会具有完整的权能，是独立地行使权力的主体，能够独立完成具有法定效力的履职行为。 　　我国采取人民代表大会设常委会的制度在理论渊源上与马克思列宁主义“议行合一”的人民代表理论密切相关，目的是为了解决追求广泛的人民民主与建设有效率的议事机构之间的矛盾。由于马克思主义人民代表理论强调人民直接参与政权机关，要求通过代表的广泛性来确保代表机关的人民性特征，当一个国家庞大而且人口众多时，在这种理论指引下所产生的代表机关必然是相当庞大的，而庞大的代表机关又必然会面临一个如何提高议事效率和质量的问题。为了消解这一矛盾，这类庞大的代表机关往往需要通过二次授权，由代表选举产生一个小型的、便于经常行使权力的机构。苏联早期建立的苏维埃中就设立了闭会期间的权力机构――苏维埃中央执行委员会，1936年苏联宪法又设立了最高苏维埃主席团，就是像我们的常务委员会[4]。1982年彭真在关于中华人民共和国宪法修改草案的报告中指出：“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少；但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员也可以说是人大的常务代表，人数少，可以经常开会，进行繁重的立法和其他经常工作。所以适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。”[5]从我国人大组织制度沿革上看，1953年自下而上选举产生各级人民代表大会，到1954年宪法明确设立全国人民代表大会及其常委会和地方各级人民代表大会，再到1979年地方组织法修改，明确县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，再到1982年宪法修正进一步扩大全国人大常委会的职权，并规定人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务（同年地方组织法修改时也明确了这一原则），都体现了我国在确保代表机关人民性、代表性、广泛性的同时，通过设置人大常委会并逐步扩大其职责，加强常委会建设，逐步探索解决人民代表大会议事能力弱的问题，常委会逐渐名副其实地成为“议会中的议会”[6]，在闭会期间经常性地履行立法、监督等人大职权。 　　这种组织体制决定了各级人大代表和常委会组成人员分别作为本级人民代表大会和常委会的组成人员，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会和常委会的不同职权，各自参加行使国家权力。由于在代表大会期间，人大常委会不开展活动，不行使职权[7]，因此，常委会组成人员在大会期间则以代表的身份参加行使权力。 　　同时，也应注意到，人民代表大会是人大常委会的“母体”，常委会由同级人民代表大会选举产生，对其负责并报告工作，人民代表大会有权对常委会履职情况开展广义的监督。因此，在人大常委会行使职权时，人大代表虽然不是参加行使权力的主体，但常委会履职应听取代表意见，邀请代表列席会议或参加工作。 　　二、从法律规范上看，各级人大代表和常委会组成人员执行职务依据的法律不同，内容和程序也不同。代表法集中规定了代表在大会期间和闭会期间执行职务的内容、行权方式和程序等。根据代表法第三条和第四条规定的代表权利和义务内容看，代表职务主要包括两部分：出席人民代表大会会议并在大会期间提出议案、建议意见、参加选举和表决，以及参加闭会期间代表活动。可见，代表法所指“代表”指的是在人民代表大会开会及闭会期间履行职务的人，常委会组成人员当然是代表，在履行代表职务时，遵守代表法有关规定，但代表法并不调整常委会组成人员参加行使常委会职权的活动。常委会组成人员执行职务的内容和程序遵从地方组织法、立法法、监督法等的规定。 　　三、从行权逻辑上看，人大代表和常