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地方政府债券预算管理与会计核算的现状及对策 　　摘要：基于地方政府债券发行制度已初步建立并成功实践的实际情况，本文列出在会计核算制度方面可能影响地方政府债券发行的几个主要问题，并尝试提出解决的路径，旨在探讨省级地方财政总会计核算制度改革背景下，如何更好地规范债券核算的实践。 　　关键词：地方政府债券 预算管理 会计核算 　　地方政府债务是社会关注的热点问题。2015年地方政府债券全面启动自发自还工作，拉开了规范地方债务的大幕，也带来了地方政府债券核算等亟待解决的新问题。地方政府债券一方面承载着地方政府预算管理的要求，另一方面也要面对资金市场的诸多要求，地方债券管理政策的设计既要解决多年不规范举债的顽疾，达到由乱到治，又要在债务规范、财税体制改革、政府会计制度改革的大背景下，处理好地方债规范的举债，逐步分类纳入预算管理，进入政府会计核算体系，满足社会公众对债务管理信息披露的需求。 　　地方政府债券的近期发展情况 　　地方政府债务风险一直备受关注，为摸清家底，2014年财政部会同国家发展改革委、人民银行、审计署、银监会等部门开展了2014年末地方政府存量债务清理甄别核实工作。根据公布结果，2013年6月底，全国地方政府负有偿还责任的债务规模为10.9万亿元。2014年末，全国地方政府债务（政府负有偿还责任的债务）余额15.4万亿元，地方政府或有债务8.6万亿元。2015年8月，第十二届全国人大常委会批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议，在2014年末地方政府债务余额和2015年地方政府新增债务限额6000亿元的基础上，批准了2015年地方政府债务余额限额为16万亿元。其中，一般债务余额限额9.6万亿元，专项债务余额限额6.4万亿元。 　　从法律制度上看，新预算法为地方政府债务管理奠定了法律基础。对地方政府债务管理而言，2014年9月，国务院颁布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）是看家之法。此意见从建立规范的地方政府举债融资机制、对地方债务实行规模控制和预算管理、控制和化解地方政府性债务风险、完善配套措施等方面，提出了规范和加强地方政府性债务管理的政策措施。 　　为规范地方政府举债，中央政府自2009年开始代理地方发债，至2014年累计代理地方发债1.6万亿元。2011年至2013年，国务院在上海、浙江、广东、深圳等部分地区开展了地方政府债券自发代还试点，2014年在10个地区开展自发自还试点。2015年除西藏和深圳暂不发行债券外，其余34个省（直辖市、自治区、计划单列市）发行地方政府债券，总额达到3.83万亿元，是2014年的9.6倍，超过国债和政策性金融债的规模。截至2016年5月底，共有30个省（直辖市、自治区、计划单列市）发行了地方政府债券25368亿元。 　　仅从规模来讲，地方政府债券已成为中国债券市场的第三大券种，一方面给债券发行市场带来一定的压力，另一方面地方债的特性也给财政预算管理和核算带来新挑战。地方政府债券既承载着地方政府预算管理的要求，也要面对债券市场化的诸多要求，同时地方债时间跨度大，从早期各种不规范的举债，到现在甄别后以政府债券形式纳入政府核算，再到多年后债券到期兑付，都需要综合全面考虑。 　　会计核算制度存在的问题 　　目前相对于债务管理制度、预算管理制度、债券发行制度，地方债券的会计核算制度设计时间紧张，对于未来发展的定位考虑较少，更多是解决眼前的问题。2015年主要在“借”和“还”的环节把初步的核算科目建立起来，“用”的环节基本上属于空白。由于债务管理的特点，建立制度的着眼点多在规范预算管理，以防范债务风险为首要目标。相对而言，对各级财政总预算和债券资金使用部门的会计目标定位不清，各目标主体的管理出发点未明确。 　　（一）总会计核算目标定位需更清晰 　　省级政府财政部门受省级政府委托举借债务、管理债务、偿还债务，各项预算管理政策从基本是空白到呈爆发式状态出台，但是各项制度之间衔接还不够，在会计核算实践中出现的一些问题，一定程度上对地方政府债务的管理有所影响，进而也可能对政府会计改革的推进有所影响。 　　1.会计核算内容有待完整 　　地方政府债券会计核算政策是在2015年推进地方债券自发自还的过程中逐步出台的，相关内容散落于2015年发布的预算管理办法、库款垫付办法、关于专项债券会计核算问题通知等文件中。这对于应有完整年度核算的会计核算是有难度的，操作中只考虑了当年发行债券遇到的问题及当年纳入核算的收支内容，对债务的核算也只涉及当年置换债务纳入债券管理的部分，原有债务没有纳入负债核算。 　　2.会计核算认定原则有待明确 　　2016年1月施行的新《财政总预算会计制度》对科目和核算进行了必要的修订，