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社会救助及其立法 　　一、社会救助的概念及其问题 　　(一)社会救助的概念 　　“社会救助”，应指国家对于遭受灾害、失去劳动能力的公民以及低收入的公民给予物质救助，以维持其最低生活水平的一项社会保障制度。其目标应是扶危济贫，救助社会脆弱群体，对象应是社会的低收入人群和困难人群。社会救助体现出浓厚的人道主义思想，是社会保障的最后一道防护线和安全网。目前我国的社会救助大体包括4个方面：救灾、救济、五保和扶贫。主要分为困难群众的基本生活救助、专项救助以及临时救助和社会互助三个层次。 　　第一层次：基本生活救助。如城乡最低生活保障、农村五保户供养、灾民生活救助、城市流浪乞讨人员救助。 　　第二层次：专项救助。除基本生活保障外，在医疗、教育、住房、司法等方面有困难，可以申请获得相应的专项救助。 　　第三层次：临时救助和社会互助。在平时遇到一些临时的困难，也可以申请临时救助。 　　(二)社会救助的问题 　　目前我国社会救助存在的问题，大多属社会转型期出现的问题。不妨略举几种现象予以分析说明。 　　现象之一：救助工作尚停留于“不冻死人、不饿死人”的最初级救助理念上，认为社会救助是基于一种同情和慈善的心理，而对贫困者行善施舍，是一种暂时性的救贫济穷措施。 　　现象之二：部分低收入人员对社会救助滋生“懒汉”心态，产生福利依赖，对救助政策的认知上出现偏差，权利义务观念不正确，只愿享受救助的权利，而不愿履行相应的义务。 　　现象之三：近几年，待业青年申请低保、大学生流浪乞讨等现象已经不再是新鲜事。城市低保申领对象呈现出年轻化、高学历化的趋势，有劳动能力者增多。这部份人缺乏理性就业、谋生观念，对就业持消极态度。 　　现象之四：有的城市退休人员吃低保、一些困难户得到相关部门重复救助，而农民工等外来群体则被城市低保、农村低保共同边缘化，心理出现失衡，社会救助这一公民生存权的公平性、公正性受到严重挑战。 　　现象之五：社会救助的方式上，重资金和实物救助，轻社会互助和精神慰藉，使救助工作本身成为一个消极救助的过程，而不注重提高贫困者的能力建设、公益意识和资产、资本积累。 　　1、从体制机制上分析：社会救助的政策体系尚不完善。在社会救助的统筹性方面，城乡社会救助二元结构比较突出，农村社会救助制度建设相对滞后，农村专项救助、应急救助、临时救助，以及社区互助服务还比较薄弱，农村低保标准偏低;缺乏对外来人口和农民工等低保边缘群体有效的救助措施。在社会救助的科学性方面，城乡低保标准缺乏科学性、规范性，没有形成一个科学动态的调整机制，专项救助范围有限，不少低收入家庭仍面临较大的医疗、教育、住房困难，分类救助的效果不太明显。 　　2、从运行环节上分析：社会救助的运行环节相对薄弱。(1)救助对象认定环节：受理人员的公正性、社区公示的有效性、申请人员的合法性，不时受到公众质疑。(2)收入核查环节：存在收入体系不健全、资产审查工作量繁重、人户分离、隐性收入、隐性就业等问题。(3)监督约束环节：对欺骗、隐瞒收入、逃避就业等行为的惩治机制尚不健全，缺乏法律、舆论、非政府组织、社区、群众等多方面综合配套监督。(4)资金筹措环节：财政投入力度需要加大，转移支付机制需要完善，社会筹资力度有待加强。 　　3、从部门管理上分析：政府部门对救助管理缺乏统筹协调。现行的社会救助涉及民政、卫生、教育、司法、建设、劳动、卫生、工会等多个部门，没有统一的管理部门。如最低生活保障和救灾救济、流浪乞讨人员救助归民政部门管理但分属不同处室，医疗、教育、住房救助以及法律援助属于不同的政府部门管理，导致社会救助缺乏协调，难以有效满足救助对象的各种需求，同时混淆了生活救助和专项救助的区别，使急需专项救助的人得不到及时有效的救助。 　　4、从立法保障上分析：立法保障与救助工作发展不相适应。随着和谐社会的建设，社会救助工作向更高层次发展，但由于我国社会救助尚无统一的设计和专门的立法，目前还缺少必要的、高层次的立法措施保障，社会救助的运行环节尚处于政策层面，还存在不少制度上的漏洞，导致应当获得救助的无法获得有效救助，而一些不符合救助条件的却能够利用制度漏洞获取不正当利益。尽管社会救助是较低层次上的一种社会保障，由于没有相应法律、法规作为保障，它未必能完全起到社会保障最后一道防护线、安全网的作用。 　　二、社会救助的立法理念 　　社会救助的立法，集中体现在对公民获得救助权利的尊重，对政府提供社会保障职责的界定，即权利和责任构成了社会救助立法的两大基本指向。一方面，获得社会救助是现代公民的基本权利，尤其是困难群体获得生存权的重要保障。另一方面，提供社会救助是现代政府应负的责任，公民既然被赋予这个权利，政府就应有对等的责任。因而，社会救助的立法精神或理念应体现以下几方面： 　　(一)体现权利平等。对于救助对象来说，获得社会救