财政分权和地方政府非税收入：基于省级财政数据.pdfVIP

窄绐湃鱼II矗 2009年第5期 WorldEconomicPaoers October，2009 财政分权和地方政府非税收入 ：基于省级财政数据 王志刚 龚六堂 摘要 本文就中国的财政分权问题和地方政府非税收入两者间的作用机制进行研究，主 要结论是：第一，收入分权程度提升会减少地方非税收入比例，而预算内支出分权程度提高则 会降低非税收入 比例，但后者没有前者那么显著；但是就预算 内外总支出分权而言，它会提高 非税收入比例；第二，相比之下，东部地 区的分权程度比较显著地减少了非税收入比例；第三， 提高地方财政收入 自有度，减少纵 向财政不平衡会减少非税收入 比例；第四，非税收入 比例和 经济发展水平呈现近似的倒u型关系。 关键词 财政分权 非税收入 预算外收入 面板模型 一 、暑I1 ÷口 分权是指有关公共职能的权威和责任从中央 向地方政府或准独立的政府组织或私 人部 门转移。分权包括政治分权、行政分权 ，财政分权和市场分权。不同国家之间，国 家 内部、甚至部 门之间，各种分权形式也不尽相 同。财政分权要解决的主要问题是公共 部门的纵向结构问题，即如何在不同层级政府间划分责任 以及实现这些责任的财政手 段。20世纪 以来，财政分权开始成为普遍的现象。无论发达国家还是发展中国家，都开 始致力于实施财政分权。据世界银行统计，截至1990年代 中期，全世界人 口超过500万 的75个发展中国家中，有62个进行 了程度不同的财政分权改革。几乎所有国家都把 加强地方政府力量，作为一项重要的发展政策。 在财政分权的国际背景下，伴随着中国经济的市场化改革，中国财政体制也在发生 着深刻的变化，财政分权和中国市场化改革互相推进，分权推动 了地方的经济发展积极 性，激活了地方和部 门的活力，是中国经济取得高速增长的重要原因之一。1994年分税 制改革以来，中央和省级政府之间形成了稳定的分权制度框架，推动 了财政收入 的快速 增长，极大地提高了中央财政的宏观调控能力，然而财政收入的层层上移和支出事权的 层层下移却加剧了地方政府的财政困境。大部分国内外的研究者都认同这样的观点， 中国的地方政府承担了过多的支出责任，同时却缺乏相应的收入保证。地方政府承担 了70％的支出责任，而收入却只有45％—50％左右 (黄佩华，2003)。据财政部统计， 2008年 中国财政支出中，中央本级 占中央和地方本级支出比例为22％，而 中央本级收 入 占中央和地方本级收入之和的53％；如果加上对地方的税收返还和转移支付，中央支 王志刚，经济学博士，副研究员，财政部财政科学研究所，E—mail：wangzoo6@gmm1．com，通讯地址：北京市海淀区 阜成路甲28号新知大厦 1427房间，邮政编码：100142。龚六堂，光华管理学院应用经济系，E-mail：hgong@gsm． pku．edu．en，通讯地址：北京大学光华管理学院。 ’ l8 卞待湃鱼渔 2009年第5期 出占中央和地方总支出比例为36％。 目前中国正处于改革的攻坚阶段，诸多的不确定性也加大了地方政府的支出预期， 而地方在参与财政政策制定中的弱势地位使得地方不得不想办法扩大 自己所能支配的 财政资源，非税收入无疑是一个较好的可支配财力来源。长期以来，政府非税收入作为 一 种辅助性财政资金，有其存在的合理性，一直使用 “预算外资金”的概念和 口径，即采 用预算外方式进行管理的财政资金，主要体现为一种部 门利益的分割，是各部门各 自有 支配的机动财力，在某种程度上弥补了地方正税的不足。地方财力的紧张使得地方预 算外收入快速增长，从 1982年到2005年，地方政府预算外收入从532．04亿元增加到 5141．58亿元，年均增速为 16．62％，高于同期GDP增速(10．36％)大约 6个百分点。 1994年至2006年，全 国非税收入 由1953．75亿元增长到 10543．95亿元，年均增长 15．08％，高于同期GDP增速(13．13％)1．9个百分点。 此外大多