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财政分权省际差异、原因和影响初探 ◆ 财政分权省际差异、原因和影响初探 张 光 【摘 要】中国的省以下政府间财政关系，向来由各省在不违背中央政府的 大政方针的前提下 自主决定。论文对 1994分税制改革后的省以下政府间财政 关系的差异、原因和影响进行 了研究，发现省 以下财政分权与省 内财政收入划 分向县 (市)倾斜正相关，与地方政府对转移支付的依赖负相关。财政分权对地 方政府的教育投入、财政供养人员下沉基层、农民收入、城 乡差别和经济发展产 生了积极 的影响 。 【关键词】财政分权 省以下政府间财政关系 转移支付 【中图分类号】D63 【文献标识码】A 【文章编号】1674—2486(2009)O1—0133—26 改革开放以来，我国的省以下政府间财政关系，始终由各省在不 违背中央政府的大政方针的前提下 自主决定。国务院(1995)对此 作了明确的授权 ：“县级 以上地方各级政府应当根据 中央和地方分 税制的原则和上级政府的有关规定，确定本级政府对下级政府的财 政管理体制。”据此规定，地市和省级政府都有权在 自己所管辖的范 围内，进行财政收支安排 。省级政府有权决定本省内各级政府之间 (省、地和县)的财政关系，地市级政府有权决定本市 内各级政府之 间(地和县)的财政关系。世界银行把这套体制概括为 “环环相套 的”财政联邦制： 尽管中央政府确定了该体系宽泛的轮廓，但它仅与各 省直接打交道。例如，它设置 了与各省收入分享的规则；接 张光，厦门大学公共事务管理学院，教授。感谢匿名评审人的意见。 基金项 目：2007年度中国发展研究基金会资助研究课题 “转移支付对县 乡 政府财政支出行为影响研究”(编号2007基研字第0018号)。 ◆专 栏 着，各省分别与其下辖市确定收入分享体系，市再与县，这 样依次进行。支出的划分 同样如此。因此，尽管中国是单 一 制的政府体系，但这些制度安排却使其具有强烈的联邦 制特征。(世界银行，2002：2) 在这个体制下，财政分权或集权程度在各省之间会出现哪些差 异?如何解释这些差异?财政分权的省际差异会对各省的社会经济 发展产生什么影响?本文试图回答这些问题。 研究这些问题具有重要的政策和理论意义。从政策层面看，它 们事关国家财政资金绝大多数的使用及其效果问题。1994年的分 税制改革使财政收入集权于中央，但支出则愈来愈地方分权。日前， 全国超过3／4的预算内财政资金的直接使用者是省级以下各级政 府，而非中央政府。这些资金的使用效率是否因省内财政体制安排 不同而不同?如果不同，哪种安排较优?从理论层面看，本研究具有 发展政府问财政关系理论的巨大潜能。中国的大多数省级行政区的 人口和地域规模与欧洲许多中等国家的规模相似。由于中国各省各 级地方政府在同一个国度生存，面对同样的宪制安排甚至中央与地 方(省级行政区)政府间财政关系制度约束，管辖的人民拥有相同的 文化背景，因此，中国省以下的政府间财政关系给我们提供了一个排 除了宪政文化等差异，而专注于政府间财政关系制度安排差异及其 影响的机会。 近年来，中国省以下政府间财政关系受到有关政府部门(财政 部预算司，2007)和学者的关注。然而，目前国内学者对省以下财政 体制的研究，大多或者是对各省相关制度的概述 (赵福昌，2004)，或 者着重于政策批评和建议 (邴志刚，2006；贾康、阎坤，2005；吕炜 、孙 克竞 ，2008)，或者是对个别省份的个案研究(张闫龙，2006)，而缺乏 系统的、理论导向的实证研究。这一点也反映在 2004年全国财政科 研系统 “完善省以下财政体制改革研讨会”上。根据贾康等 (2004) 撰写的会议总结，此次会议主要围绕以下几个问题展开：一、省以下 财政分权省际差异、原因和影响初探 ◆ 财政体制改革的必要性和重要性；二 、浙江经验的重要价值；三、省以 下财政体制改革的几个关键点，包括在公共财政框架下明确地方职 能、清晰划分政府 问事权，培育地方主体税种及健全地方税收体系， 完善转移支付制度，深化省以下财政体制改革的配套条件 (如精兵 简政改革)，等等。世界银行于2002年发表的 《中国：省级支出考察