生态城市建设与管理的政策设计——由实体型走向协调型的生态规划及其政策支撑.pdfVIP

第二章城市环境问题及其对策 ·887· 生态城市建设与管理的政策设计 ——由实体型走向协调型的生态规划及其政策支撑 包存宽张丹华舒廷飞 (同济大学环境科学与工程学院上海市四平路1239号200092) 摘要 生态规划是建设生态城市、促进城市可持续发展的纲领性文件。本文在分析我国生态规划 现状存在问题的基础上，认为：规划内容与功能定位的偏差；规划的综合性特征与主管部门单一职能 不匹配；规划政策支撑不足等是造成国内生态规划难以发挥其真正效用的主要原因。并在此基础上提 出生态规划应由实体型走向协调型，进而重新界定生态规划主管部门的职能，提出生态规划的落实急 需法制保障、体制保障与政策保障。 关键词生态规划协调型政策支撑 一、引言 生态城市是当今世界普遍关注的热点，也是现代城市发展的理想模式。目前，各国生态城市 的建设主要通过两种途径实现：一是依托编制独立的生态规划指导生态城市建设(本文将生态 城市规划、城市生态规划、生态市建设规划等统称为“生态规划”)；二是对现行规划进行“生 态化”的调整与完善，引导生态城市建设。在我国，生态规划是创建生态市、促进城市可持续 发展的纲领性文件，然而在生态规划的编制、实施和管理过程中遇到一系列困难，许多问题落实 不到位，使得生态规划难以发挥其相应的作用。事实上，要解决城市生态规划实施的问题，需要 政策的调整；城市生态规划要由实体功能转向协调功能，也需要做出政策的调整。总之，最终必 须落实到政策，规划才能实现。从某种意义上说，规划本身就是公共政策¨J。因此，本文对生 态规划的功能进行了重新定位，并在此基础上提出落实生态规划的政策设计的基本思想。 二、生态规划面临的问题与原因分析 国内众多专家学者对生态规划进行了大量的理论与实践研究，然而在生态规划的编制与实施 过程中出现了一些问题，具体表现在：编制的生态规划较多，真正坚持实施的较少；口号型的较 多，具有可操作性的较少；以行政手段推进的较多，结合现行规划体系或具有法律支撑的较 少等‘引。 造成这些问题的主要原因，一方面是对生态规划自身功能定位的认识偏差，从而导致编制的 规划内容缺乏可操作性；另一方面是在规划落实过程中，其管理部门的单一职能与规划本身的综 合性特征不匹配，使得规划无法有效落实；此外，实施规划的外部环境不配套，生态规划缺乏相 应的法律地位、体制保障与政策支撑也是影响生态规划顺利落实的重要原因。 1．规划功能定位与内容的偏差 生态规划主要是通过对城市生态系统中各子系统(包括经济系统、社会系统、环境系统) 进行综合布局与安排，调熬人类与环境的关系，以维护城市生态系统的平衡，实现城市的和谐、 高效、持续发展∞。]。因此，生态规划作为一项引导城市可持续发展的战略性、综合性规划已经 成为人们的共识。 但目前我国的生态规划大多以实体型为主，编制的目的就是具体指导生态城市的创建，主要 表现在生态规划的编制与落实以明确的工程项目为依托，规划内容社会、经济、环境无所不包， 这就导致生态规划在实施过程中遇到规划内容与相关专项规划内容重复，所涉及的工程项目过于 宽泛又无法真正落实等问题。事实上，生态规划涉及经济、社会、环境各子系统，并不代表规划 中国环境科学学会学术年会优秀论文集(2006) 本身须包罗一切，而是应突出规划重点；规划对各子系统进行生态导向的整体布局，重点并不是 空间的落实，而是城市结构、关系和方向等方面的调整与引导；布局与调整的方式并不是通过设 定具体项目来落实，而是对城市建设相关规划的生态引导，以相关规划为载体，借助相关规划的 项目落实实现。因此，生态规划应由目前的实体型逐步走向协调型，以协调和调整相关规划为 主，给出相关规划的生态原则和底线，促进相关规划的生态化，引导生态城市建设。综上所述， 国内对生态规划功能定位与内容方面认识的偏差，是导致生态规划难以具体操作落实，发挥其应 有效用的原因之一。 2．规划的综合性特征与主管部门的单一职能不匹配 由于生态规划具有战略性、综合性和协调性特征，那么其管理部门同样也应该具备一定的综 合功能与协调功能。 然而，目前国内生态规划的主管部门一般是环保部门、城市规划部门、城市绿化管理部门 等，少