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地方立法之参考依据探析 　　地方立法是国家立法的重要组成部分，其立法依据除了国家法律外，还有一个重要来源就是参考依据，这是目前地方立法中比较重要的材料，包括地方性法规、行政规章的修改。在此，笔者以某市人大常委会一审的《食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）为例，进行研究分析。 　　一、参考依据的概况 　　就《条例（草案）》而言，共六章六十三条，其中有参考依据的四十四条（同时包括部分立法依据），占总法条的69.8%。 　　参考的内容：一是国家法律，如中华人民共和国食品安全法； 　　二是国家部委规章，如国家食品药品监督管理总局制定的《食品生产许可管理办法》《食品经营许可管理办法》《食品召回管理办法》； 　　三是外地的地方性法规，如《江苏省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》《陕西省食品生产加工小作坊小餐饮及摊贩管理条例》《河北省食品生产加工小作坊小餐饮小摊点管理条例》。这个参考占的比例比较大，共有30条，占47.6%，接近一半； 　　四是本地的地方性法规，如《某某市安全生产条例》《某某市市容环境卫生管理条例》《某某市未成年人保护条例》； 　　五是本地的政府规章等，如《某某市食品安全管理办法》《某某市食品安全责任追究暂行规定》（系某市政府办公厅文件）。 　　就地方立法而言，除《条例（草案）》涉及列举的参考依据外，还有诸如国家层面的行政法规、规划、意见、通知、领导讲话等；有的还有国外比如韩国及我国台湾地区的法律等；有的还有副省级城市、计划单列市的地方性法规、行政规章，以及本地的规划、意见、通知，等等。 　　二、对参考依据的探讨 　　有比较才有鉴别。参考依据作为地方立法的重要来源，在实践中运用比较普遍，也比较广泛，是一个值得探讨的重要问题。 　　现行的参考，只要地方立法能够找到的资料，都作为依据，这是不恰当的。比如有的把国家部委对某项工作的试点意见，也作为制定某项法规制度性的规定，是有待实践检验的，也是不严肃、不慎重的。因此，对参考的范围、内容等进行规范，是非常必要的。同时，也是提高地方立法质量的重要内容。 　　一般而言，地方立法可以将行政法规、国家部委行政规章，以及规范性文件作为参考。对法律不宜作参考依据，可以直接作为立法依据来用，地方立法一定要始终不渝坚持法制统一的原则，这是做好地方立法必须把握的底线。 　　对本地的行政规章、政府规范性文件也可以作为立法参考依据，有的可以上升到地方性法规。而地方性法规有明确规定的，则不宜互相转抄、重复立法，没有的直接明确就可以了，没必要作为参考。 　　对省区市制定的地方性法规和行政规章，哪些可参考、哪些不参考，现行的做法没有一个统一的标准，也没有规律和特点可遵循。有的是媒体宣传报道比较好的，值得学习借鉴；有的是对相关规定感兴趣，可以作为依据的；有的是率先出台已经成型，拿来改下即可用的；有的是对己有利的就参考，不利的就不参考，等等。外地的地方性法规、行政规章在本地立法中的作用非常重要，是地方立法依据的一个重要来源，并且在地方立法中的运用也比较多，也容易在立法中形成共识，一般没有不同意见，原因是别人都是这样规定的，我们也可以这样做。问题在于参考的内容一定要结合本地实际，比如处罚性规定，经济发展水平不同，内陆和沿海地区的差距是比较大的，盲目参考、为我所用是不合适的，也容易使制定的地方性法规、行政规章“水土不服”。因此，笔者认为，参考比较要分类进行，特别要注意可比性、科学性、系统性。比如：沿海地区、东部地区、中部地区、西部地区间参考比较；内陆地区、直辖市、周边省区市间参考比较；全国各省区市间参考比较，等等。同时，参考的内容要重点把握在立法的思路、原则、方法等技术性规范上，操作性规定一定要慎重、一定要因地制宜。 　　对于国外、境外的法律，一般不应作为参考，尤其是不要进入立法草案依据及说明对照表中，如有必要可作相关背景资料，供参阅。理由是政治体制、经济发展等情况不同，没有可比性。 　　对于全国有共性的问题，就没必要进行地方立法，也没必要省区市间互相照抄照搬，则可通过建议全国人大或国务院及其相关部委在总结地方立法经验的基础上，制定或修改法律、行政法规、规章来进行规范。 　　同时，还要注意纠正凡地方立法都要找到依据的习惯思维，尽量避免小法抄大法、本地抄外地的情况，坚持问题导向，坚持法律的精神和原则，精简法条，切实增强地方立法的创制性、针对性、可操作性，真正做到有效管用。 　　（作者系重庆市人大常委会研究室副主任、市人大制度研究会副秘书长） 4