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继承与超越：从新公共管理到新公共服务 　　[摘 要]西方新公共管理和新公共服务是在继承和批判传统公共行政的基础上发展起来的全新的公共行政理论，二者的产生和发展有着特殊的理论基础和时代背景，虽然都具有一定意义上的开创性，但是它们也饱受争议。客观分析和认识新公共管理和新公共服务理论的价值，辩证看待这两种理论在我国的适用性，对于我国建设服务型政府、完善社会治理体系和提高社会治理现代化水平具有十分重要的借鉴意义。 　　[关键词] 新公共管理；新公共服务；社会治理；服务型政府；行政体制改革 　　[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2016）12-0123-10 　　自20世纪70年代，西方国家开始对传统公共行政进行反思，马克斯?韦伯所主张的科层制暴露出越来越多的弊端，官僚制政府成为众矢之的。无论是政府官员，还是学者和普通民众，对“大政府”的治理模式能否真正解决社会治理中存在的问题不断提出质疑。奥斯本和盖布勒的新公共管理理论逐渐被大众接受和认可，政府再造和政府改革迅速在西方发达国家蔓延。可当新公共管理理论风靡全球的时候，质疑和批判之声也随之而来，尤其是登哈特夫妇《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书的出版，标志着一种不同于新公共管理理论的形成。当然，新公共服务理论也并非完美，它的实践价值也遭到了学界的质疑。但不可否认的是，新公共管理和新公共服务这两种理论都开创了新的公共行政理论形态，为公共行政探索出一条新的发展道路，对我国的社会治理和政府机构改革具有重要的借鉴价值。 　　一、新公共管理与新公共服务的主要内容 　　（一）新公共管理 　　新公共管理，主要是在批判传统公共行政的基础上形成和发展的一种理论形态，其中把传统官僚制作为批判的重点。新公共管理以公共选择理论和管理主义为理论基础，政府部门的工作人员被假定为具有经济利益动机，主张建立“企业家政府”；同时，借鉴私营部门的管理经验，对政府机构进行改造。英国著名管理学家胡德教授曾经归纳过新公共管理的特质：在公共管理部门实施专业化管理和绩效考核制度；特别强调产出控制，对实际成果的重视甚于对过程和程序的关注；引入竞争机制，打破部门之间的藩篱，重视部门之间的协作与重组，降低管理成本，提高服务质量等。 　　奥斯本?戴维和特德?盖布勒在《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》一书中详细阐明了他们的新公共管理理论，主要是围绕着政府这一特殊的社会治理主体而展开的：第一，关于政府的定位，掌舵而不是划桨；第二，政府工作人员不宜事必躬亲，应学会授权，让公众参与社区管理；第三，把竞争机制引入政府机构中，提高政府服务的质量；第四，改变传统政府照章办事的形象，培养政府及其工作人员的使命感和积极性；第五，更加重视政府的效益，按照效益分配预算开支；第六，“顾客”是政府的驱动力，摒弃官僚制；第七，节减政府开支，注重投入与产出比；第八，更加注重政府工作的预见性，而不是简单的“治疗”；第九，变革科层制，主张各部门之间的分工协作；第十，以市场为导向对政府进行改革。以上措施的最终目的，就是为了打造一个具有企业家精神的政府，“用‘企业家精神’克服‘官僚主义’”[1] 4，从而提高政府的行政效率，提高社会治理水平。 　　（二）新公共服务 　　作为一种全新的公共行政理论，21世纪初登哈特夫妇指出，“所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理体系中所扮演的角色的一套理念”[2] 6。新公共服务的理论来源主要有：第一，民主公民权。公民权涉及的是个人影响该政治系统的能力，它意味着对政治生活的积极参与。第二，社区与公民社会的模型。社区成员之间存在着广泛的共同利益，这是一个需要被保护和关注的社会系统。第三，组织人本主义。在组织管理中，通过设置特定的组织目标来实现对人行为模式的管理。 　　登哈特夫妇在《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中，阐述了新公共服务理论的主要内容：第一，服务于公民，而不是服务于“顾客”。第二，树立公共利益观念，公共行政部门为公共利益的实现提供舞台，鼓励公民采取一致的行动。第三，重视公民民主，激发公民社会参与的自豪感和责任感。第四，公民应履行相应的义务，政府关注公民的声音。第五，政府的责任是多方面的，而不应单纯地关注市场。第六，重视人，而不只是重视生产率。第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。基于以上框架可以看出，新公共服务更加重视公民权和公共利益，以公民协商对话和公共利益为基础，并充分实现二者的结合。新公共服务打破传统的政府中心论，将公民视为公共行政的中心，重视公民意识的培养和公民权的实现，强调公民参与在社会治理中的重要作用。 　　二、新公共服务对新公共管理的继承与超越 　　新公共服务理论对新公共管理理论并不是简单的否定，而更多的是一种理