城镇化进程中集体土地开发利用若干法律问题解析——以上海市九星村为例.pdfVIP

依法治农 辘镇化边疆申集体土地 开发利用蕃平法律问题解衍 一一以上海市九星材为例 ·顾长浩 对于城镇化进程中的农民集体来说，面临着被动 城镇化与主动城镇化两种截然不同的路径。对于上海 市闵行区九星村的农民来说，他们在走出了主动城镇 化的成功之路后，又遭遇了被动城镇化的困境。 九星村在 1994 年负债 1870 万元，负债率高达 84.8%，村民人均欠债高达 4737.8 元，经济发展陷入 低潮期。 2013 年，九星市场占地面积 123 万平方米 (1600 多亩土地) ，建筑面积 80 多万平方米，入驻全 国各地商户 9000 多家，年交易额达 280 亿元。 2013 年，九星村全村实现总收入 10.4 亿元，实现净利润 3. 2 亿元，上交税收 3. 3 亿元，每亩土地收益由 1998 年的 22.06 元上升至 2013 年的 795.71 元。 2003 年 以来，连续蝉联上海市经济实力百强村第一名，位居 中国经济十强村第五名，中国名村影响力第四名。被 称之为主动城市化的成功典型。但是， 2007 年市 规划管理局批复的城市规划却将九星市场所占用地 的未来用途规划为大部分绿地+部分住宅。主动 城市化成功后陷入被动城市化困境的九星村案例， 至少向我们提出了以往集体士地开发利用中被忽视 的三个重大法律问题: (一)应当如何行使城乡规划 制定权; (二)如何保障城乡规划制定中的农民参与 权; (三)如何保障被征地农民原有集体土地的优先 开发权。 上海农村经济 2014 年第 12 期 一、关于如何行使规划制定权问题 人类社会发展进入近代后，包括中国在 20 世纪 70 年代末改革开放进入高速城镇化发展时期后，决定 土地价值的法律因素发生了结构性转变，以规划法为 主的行政法要素开始起主导作用，从根本上改变了传 统民法对土地所有权人利用土地资源的绝对自由的保 护与规范，传统民法功能退居至第二位。今天世界几乎 所有国家的任何一宗土地(包括农用地)的开发利用权 利及其限制，首先是由规划所决定的，士地用途、建筑 面积、建筑高度、建筑占地面积、配套设施建设等各类 规划参数，不仅确定了土地空间利用的可能范围，也确 定了土地的价值:规划编制过程就是国家对土地空间 资源的人为支配过程，就是对土地空间利用权利义务 的制度安排与法律分配。 30 多年来的中国城镇化带来 了农村集体土地的巨额增值利益，己是众所周知的事 实，既是中国高速城镇化的动力之源，也是众多经济社 会政治问题的症结所在。我们是否思考过，这些巨额增 值利益具体落实在哪些区域、哪些地块、增值多少、如 何分配，首先是由政府主导的城乡规划安排决定的，不 仅涉及对原有土地权利及其价值的再确定与再分配， 而且涉及对其原有权益如何保护以及增值利益的再分 配。我国已在以往的实践中形成了完整的城乡规划法 17 依法治农 律体系。但是，规划制定应遵循哪些为规律所反映的原 以往的集体土地征收制度实施中一系列群体性冲突事 则，应当遵循哪些经济效益，如何统筹平衡各类社会群 件中，忽视这→原则是重要原因之一。如何使城镇化进 体的利益，如何遵循公平正义原则等问题，却没有在城 程中征收集体土地法律实施成为互利共赢的结果，而 乡规划法律法规中予以体现。目前诸多侵犯农民利益 不是互负同输的困境，这一原则应当通过立法成为规 问题，其重要原因之一在于现行城乡规划法和土地管 划编制必须遵守的法定原则。实际上，这项原则涉及两 理法缺失这些重大原则，有权编制与制定城乡规划与 个相辅相成的重要指向:其一，使原集体土地使用权人 土地利用规划的决策者没有确立这样的观念和意识。 既有利益获得充分的法律保障;其二，要避免未来土地 我们己经遭遇过、已在探索走出纸上画画、墙上挂挂、 使用权人负担不起获得土地的费用，避免规划的不可 不如领导一句话的早期规划法时代，但是，九星村案 行。理性思考:我们会编制在黄浦、静安等中心城区拆 例却凸显出随便画画、任意改改的问题与弊端。 除高楼大厦建造保障性住房的规划吗?那么，为什么可 城乡规划对土地资源利用权利与义务的分配功能 以在九星市场这块土地上任意规划呢? 可以分为两大类:一类是宏观性空间资源利用的分配， 迄今为止，我国城乡规划制定一直是由政府主导 表现为总体规划:另一类是微观性土地资源利用的安 的，规划制定权是由政府及其规划管理部门行使的。权 排，表现为控制性详细规划。暂且不论总体规划的影 力机关仅被赋予提供修改意见的建议权。规划规划、 响，微观性控详规划首先涉及原集体土地所有权人(包 墙上挂挂、随便画画、任意改改，不如领导一句话的现 括使用权人)的权利义务的分配与再分配，必然对特定 象，为什么长期存在?各级人大及其常委会没有规划的 地块的农民产生直接的正负利益影响。九星村案例所 最终决策权