新型城镇化与规划治理的现代化-2016-12-25.docxVIP

新型城镇化与规划治理的现代化时间：2016-12-25 来源：《国家行政学院学报》作者：陈晓彤等责编：周志姚【摘要】文章探讨了中国新型城镇化进程中规划治理的现代化问题。城市规划是伴随着现代城市的发展而产生的，是现代国家治理的重要因素，也是城市有效治理的基础性手段。中国正经历着人类有史以来最大规模的城镇化进程，城市将成为中国国家治理的主要对象和基本单位，因此更需要从国家治理现代化的高度思考中国城镇规划目前存在的问题以及改进的路径和重点。【关键词】新型城镇化；规划治理；治理现代化城市作为人口和各类资源的高度聚集空间，集中呈现了现代国家治理运行的方式和面临的主要问题。新型城镇化是实现中国现代化的战略性选择，具有深远的经济社会影响。作为一个复合的变革过程，新型城镇化之“新”不仅在于它是一场超大规模、高速进行的人和土地的城镇化，还在于这是它与工业化、信息化、全球化等当代其他变革进程交织在一起相互推进的。从根本上说，新型城镇化的战略意义在于将“农业中国”改变为“城市中国”，重构了政治经济生活运行的空间，城市成为人们生产生活的主要场所、国家治理的主要对象和基本单位。因此，只将新型城镇化视为经济增长的引擎、经济赶超的机会，必然会思维和行动上简单化，无法充分实现新型城镇化在经济社会发展中的战略功能。没有新型城镇化，就谈不上中国的国家治理现代化；不能推动国家治理的现代化，新型城镇化就是失效的城镇化。本文将从城镇化带来的空间重构入手，总结城市规划作为城市治理手段发挥的作用；然后分析在中国新型城镇化过程中，规划治理面临的问题；最后尝试提出，提升规划治理作用的若干措施。一、城市化需要空间的规划治理在本质上，城市是人类聚集的空间。无论是历史上的消费城市、生产城市和中介商业城市，其共同点就是“城市在相当大的程度上是一个异乡者的聚落”。由于人口的聚集，使得城市相对于乡村，就具有了人口规模大、密度高和个体的异质性强等特征，由此产生了一系列复杂多样的社会分工、社会关系、社会需求、社会问题以及相应的调控管理制度。尽管城市有着悠久的历史，但是现代城市的出现，才展开了城市化这个世界性历史进程。在当代，世界范围的城市化是最值得关注的现象之一，对社会生活的各个阶段都产生了深刻的影响。城市不仅是现代人的栖息地和加工厂，还是发动并控制经济、政治和文化生活的中心，它对社会生活的影响远远比城市人口比例所显示的要大。城市已经成为文明的主导因素，城市的文化理念、生活方式以及制度建设在国家社会中具有空前强大的力量，“发达的治理一直是在城市中发生的”。在城市化的初期，城市的负面性充分暴露出来。随着人口的急剧集中，就业、住房、公共健康、公共安全、环境污染等问题困扰着各国政府，引发的社会矛盾、阶级冲突甚至威胁到政权的稳定和社会的团结。因此，从19世纪末期开始，伴随着城市化进程也出现了各种形式的城市改造和治理运动，以解决城市化中产生的问题，缓解城市中出现的各种矛盾，提升城市作为人类聚集空间的多重功能。城市规划是从功能的角度来认识和利用城市空间的。一方面，城市承载着经济、社会、文化、政治等多种功能，另一方面可以对城市内部的空间进行功能性划分，以解决城市运行中出现的问题。1928年由欧洲一些建筑师组织的国际建协（CIAM）提出，城市化的实质是一种功能秩序，城市建设就是要把城、乡集体生活的各种功能组织起来。在城市建设中，起决定作用的不是美学的标准，而只能是功能的标准。城市建设的基本任务，就是组织居住、劳动和休息这三项功能。而城市规划具有组织集体生活的功能，重新分配土地是任何城市规划的基础。这些功能主义的思想成为1933年的《雅典宪章》的基本内容，并且通过柯布西埃的“明日的城市”、莱特的“广亩城市”等规划理念得到了充分体现，并成为20世纪上半叶规划思想的主流。对他们来说，城市规划，就是在改造城市、改造社会，创造出人类空间的新秩序，通过城市空间的功能划分，实现社会的和谐。彼得?霍尔评价说：当时的规划师们普遍认为，城市发展中只要有一套良好的总体物质环境设计理论和方案，其他的经济、社会乃至文化的一系列问题就可以避免。作为人群和各种资源的集聚空间，城市的复杂性远远不是规划本身能够应对的。随着城市化进程的加快，城市规划面对的不仅是尺度不断增大的新空间，还有复杂的旧空间。人口结构、种族关系、就业形态、政治制度、历史文化传承等多种因素共同影响着这些新旧空间的运行。只重视物质空间的规划，忽视经济社会政治文化等多种因素的约束，城市规划就无法达到预想的改造城市的目的，甚至会产生一些意想不到的社会政治后果。以美国的城市更新运动为例，在1949年通过的《住房法》的支持下，一些城市通过消灭低标准住宅，建造高质量住宅，来振兴城市经济，减少社会隔离。但是大拆大建式的方式破坏了城市的有机性和连续性，新的住宅产生了新的社会隔离。基于对