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做PPP项目既要见树木又要见森林李伟最近在国新办举行的新闻发布会上，国家发改委副主任张勇解读《关于深化投融资体制改革的意见》时说：“……还不能把PPP变成一种新的投资整体方式。”这话点中了要害。最近PPP有点火，火得让社会认为政府投融资体制中只有PPP。在做PPP项目地过程中也有“只见树木，不见森林”的危险现象：只看项目信用，不问区域信用这个根本。有网友在“大头针PPP问答平台”上适时提出了下面这个问题，于是大家从这个问题开始展开了深入的讨论。中西部的县级政府，本身财力有限，加上上级转移支付，财政盘子依旧不大，一个总投数亿的项目，政府承诺将每年购买服务需支付的资金纳入财政预算、财政兜底支付，投资人依然望而却步。本质是对县级财力不够放心，县级地方政府信用水平低下，是否有解决方案？通过什么可以增信？——网友“梦见PPP超体”在“大头针PPP问答平台”上的提问。县级区域的增信，财政增信是基础，区域增信是重点汤明旺认为，县级区域增信基本的原则是需要体现短期长期结合，短期长期各有侧重；财政增信是基础，区域增信是重点。在短期内，可以突出财政增信。比如目前PPP政策约束趋紧，财政部正在征求意见的《PPP项目财政管理办法》出台后，规定地方政府不履行PPP合同将被强制扣款，这就是用非常规措施确保PPP信用链不致断裂。财政增信实质上更具有“政府承诺”的特点，与“信用”相关。长期来看，应主要强调区域增信。区域增信远远高于“政府承诺”，因为其有更实际的城市建设、公共服务，尤其是产业发展的支撑，更具有“区域实力”的特点，与“信心”有关。汤明旺进一步阐述，区域实力是根本，政府信用是基础，无信不立。换句话说，短期财政承诺会影响投资人参与区域发展的意愿，也会降低地方政府融资的难度，最近网上疯传国开行提请对个别区域暂停融资，就是因为该地财政信用表现不佳。综合长期与短期的增信，对地方政府而言，无论是PPP还有其他行为，都是地方信用的塑造过程。而对于当期融资难度大及投资吸引力低的部分地方来说，当前及今后的各种行为属于地方信用重塑的范畴。“梦见PPP超体”表示认同汤明旺的看法。他说，政府信用有非常大的提升空间，在整体水平很低的时候，一些局部优化都能够大幅度提升政府信用水平。中央对地方在PPP履约方面的监控以及相应行为纳入官员政绩评估体系，也应该能在很大程度上实现信用提升。但最根本的还是法制体系。法制体系不健全，临时性措施都只能是雕虫小技，所起作用有限。作者点评：长阳模式的成功在于区域增信作者认为，这个问题表面是为财政增信，本质可能是为区域增信。先从长阳镇讲起。这个镇当年在北京属于比较落后的区域。2005年，北京市房山区长阳镇编制了镇域总体规划。在编制这个规划前，镇长和书记有点犯难：当年镇域财政收入不足两千万，可这十多平方公里的城市建设用地如果全部开发完，包括征地拆迁、道路，医院学校、公园、广场等的建设，至少要投入几百亿，这对长阳镇来说几乎是不可能完成的任务。当时的镇党委书记吴会杰（现常务区长）找到我，说：“我们的情况就是这样一堆一块，你帮我们看看，我们能够用自己镇域的资源和力量，建设一个美好的乡镇吗？”我说：“有什么特别的要求吗？”镇长李军（现市国土局副局长）补充说：“我们不仅要建成，还要不留后遗症，尽量避免目前能够看到的城市病，包括断头路、城中村、城边村等。”我说：“您二位的想法非常好，可是巧妇难为无米之炊。您要想建成又不留下后遗症，一是吃肉不能吐骨头，要把周边老百姓安置好，二是基础设施和公共设施要先行。这都需要大把的钱！您镇里的那点钱即使公务员一分工资不发，都用于工程建设，也是杯水车薪。”后来我们讨论的结果是：一定要有大的资本愿意进来与镇里一起开发这个区域，适当超前地投入，提升城市区域开发水平。两位领导又说，也不是没有开发商愿意干，但是结果只能是好处都给开发商，责任就全是政府的了（作者注：当时还没有规范的PPP模式，开发商愿意拿工程换土地，也就是投入一点工程建设的投资，政府给他协议出让土地。这在当时政策上不允许，但是很多地方还在打擦边球干着）。如何实现政府不吃亏？那就要在和开发商谈判中有足够的实力，就要把自己现有的资源充分整合和利用，形成实实在在的谈判硬实力和算得出账来的信用（好的预期）。这里的本质问题，就是外界对你这个区域发展的信用如何评估的问题，即如何增信——注意，这里要增加的不是财政的信用，而是区域的信用。时间到2006年，我们就做了一个投融资规划来达成这个目的。这样，中国历史上第一个投融资规划诞生了。此后，我们写了一篇学术论文，第一次在《系统工程理论与实践上》上提出了投融资规划的概念。这些工作为长阳镇的发展奠定了非常好的基础。那时候，没有哪个城市（更别提乡镇了）能把自己的区域发展的实施性规划做得这样好。我们当时的理论就是：城市规划和城市建设之间缺乏一个环