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发达国家转移支付制度对地方力及公共服务的影响 　　[内容摘要]转移支什制度是发达国家用于均等化地区间公共服务水平的重要政策工具，它主要通过影响地方财力来影响地区间公共服务的水平。选取美国、德国和澳大利亚作为发达国家的代表，通过基尼系数和最大最小比值两个指标的分析发现，采用不同转移支付制度的三个国家，实现了不同的地方财力均等化程度：美国的地区闻财力均等化程度最低，德国居中，澳大利亚最高。利用服务提供比率这一衡量地区间公共服务均等化程度的指标发现，上述发达国家地方财力均等化和地区间公共服务均等化存在两种关系。其中，美国由于地区间财力均等化程度低极大地影响了财力薄弱地方政府提供公共服务的能力，从而导致州际较大的公共服务差距；澳大利亚长期高度的财力均等化也并未导致地区间公共服务的均等化，但这主要是地区偏好差异所致。 　　[关键词]转移支付制度；地方财力；公共服务；均等化 　　转移支付制度的存在是财政联邦主义实施并顺利运行的必要条件。由于地方政府财权与事权的不对等，转移支付既有助于实现效率又有助于实现公平。而且越来越多的国家将转移支付制度视为向各地区居民提供均等的公共服务的政策工具。比如：德国的均等化转移支付制度就是由宪法条款中“生活条件的均等化（uniformity of living concliffonfl，）”发展而来的，澳大利亚的联邦拨款委员会在报告中提出“每个州都应该被给予与其他州一样提供相同标准州级公共服务的能力，如果他们采取了同样的努力从其自有来源中征收收入，并且以平均水平的运行效率来管理其事务”。加拿大则在宪法中明确提出，要实施均等化转移支付以“确保省政府具有以合理可比的征税水平来提供合理可比的公共服务水平的足够收入”。本文选取均等化程度不同的三类国家中的代表――美国、德国和澳大利亚，来分析其具体的转移支付制度，以及该制度对地方财力及公共服务的影响。 　　一、文献回顾 　　（一）转移支付制度如何影响地方财力 　　各国调节地方政府财力的转移支付制度可分为专项转移支付制度和一般转移支付制度。对一般转移支付制度而言，则通常是根据地方财力差异大小的评估直接为地方政府提供一笔无条件的资金。但是，在评估地方政府财力时，却需要区别两种不同类型原因导致的财力差异：一是地方政府由于采取不同的财政支出一收入组合的地方选择所导致的差异；二是地方政府无法控制的低税基、高需求所产生的差异（Dafflon，2007）。一般而言，转移支付制度只对后一种原因所产生的差异进行调节。如果对第一种原因产生的差异进行调节，则会产生严重的激励问题，地方政府会通过调整自身政策来扩大获得的转移支付，从而不利于效率和公平。 　　在选择一般转移支付制度后，在调节地方财力上还有三个不同的方向：收人均等化、支出需求均等化和包括收支在内的全面均等化。一般而言，只有将地方政府收入能力和支出需求都包含在内的均等化才能真正解决地方政府提供公共服务的能力问题。 　　鉴于转移支付制度对地方财力影响的不同机制，中央政府在试图影响地方财力时，必须对转移支付制度进行合理设计，才能有效实现地方间的财力均等化。 　　（二）转移支付制度与公共服务的均等化 　　转移支付制度对公共服务的影响分为两个方面：一是通过专项转移支付等规定用途和方向的拨款来限制地方政府必须提供何种水平的公共服务；二是通过一般性转移支付等无条件拨款来均等化地方财力，地方政府具有自行安排支出方向和规模的自主权。前一种转移支付会对地方政府公共服务的供给产生直接影响，其效果一定程度上类似于由中央政府统一向全国提供相同的公共服务，只不过在专项转移支付制度下，地方政府成了实施中央政府支出目标的代理人。后一种转移支付对地方公共服务的影响则是间接的，主要通过财力的分配来影响公共服务。但地方财力的均等化是否会导致公共服务的均等化目前还存在多种观点。Blochliger（2008）认为地方政府间GDP的差异（也即财政收入差异）以及提供公共服务成本的差异是导致公共服务供给在地区间出现不均等的两个主要原因，因此建议通过一般性转移支付来实现地区间财力均等化，从而实现公共服务均等化。Khemani（2007）从政治经济学的观点出发，认为即使国家政治代理人打算依据不同辖区的需求和生产可能性让资源公平分配，但这些转移支付是否转换为获取基本服务的均等化则取决于地方政治在辖区间是如何运作的。也就是说，转移支付对地方政府实际提供的基本公共服务的影响取决于他们的政治激励。而财政联邦主义的理论则认为，由于各地方居民的偏好的差异，地方政府间利用均等化的财力提供差异化的地区间公共服务是非常合理的，也是符合社会福利最大化的准则的。 　　这些观点从其各自的视角出发都有其合理性，但都没有从历史发展和横向比较的视角来看待转移支付引致的财力均等化和地方公共服