国家与农民关系悖论的生成与转变.docVIP

国家与农民关系悖论的生成与转变 　　基层治理的新悖论 　　中国的后发外生型现代化道路，经过一百来年的发酵和实践，终于在过去的三十多年得以总爆发，千年未有之变局的画卷得以展开。 　　就农村而言，1980年代以来，随着集体农业和人民公社体制的解体，市场经济体制和意识形态长驱直入，传统具有一定封闭性和共同体性质的村庄门户大开，海量青壮年劳动力长期流动于城乡之间，通过东部沿海的制造工厂，中国最基层的农村家庭彻底裹挟到了全球化的潮流之中。这一系列的巨变，对中国基层长期存续的基本社会结构和价值观念都产生了巨大冲击。 　　 　　与村庄社会结构和价值观念变化相伴随，国家的农村治理体制也在短期内发生了革命性的翻转。1980年代的承包责任制和乡镇企业发展，带来了农村的短期繁荣，但在1980年中后期，农民负担问题就开始凸显出来。1994年的分税制改革，一方面导致了地方财政收支缺口的扩大，财政支出压力剧增，财政压力层层向下传递，最终传导到了农民身上;另一方面，分税制也深层调整了基层政府和乡镇企业的关系，切除了二者的直接利益连带，基层政府纷纷抛弃乡镇企业，进一步导致了地方财政和经济活力的萎缩。这“一增一减”，直接导致了农民负担骤增，农村经济陷入了破产边缘，国家与农民关系也异常紧张。进入新世纪，这种体制终于无法持续，国家决绝地取消了农业税并进行了农村综合体制改革，乡村基层政权被彻底削弱，基层政权日益悬浮于乡土社会之上。 　　农业税取消的同时，国家迅速增加对农村的财政转移支付，公共财政覆盖和反哺农村的力度大为增强。过去10年，国家财政“三农”支出的数量和比重都快速上升，已成为财政支出的最大一块，农村的基础设施和生产生活条件得到了明显改善，过去以剥夺性为主的城乡二元结构，逐渐呈现出了一定的保护性特征，农村户籍的价值迅速凸显，甚至出现了农民不想转为非农户籍，非农户籍想转回农村的现象。与此同时，基层政权的角色和功能也悄然变化，它不再呈现为农业税取消初期的无所事事状态，反而因国家大规模财政资金的注入而忙碌不堪，这些财政资金均以“项目制”的形式实施，县级各职能部门是项目的规划和责任主体，乡村基层政权为其跑腿打杂和协调服务;基层政权羸弱的组织结构和繁多的工作任务之间呈现出明显的张力，不仅如此，基层干部的治理权限和手段，相比于之前也大为弱化，再辅之以基层干部微薄的政治和经济待遇，其怨气不断积累。 　　与农村宏观政治经济环境的迅速改善不匹配的是，农民对基层政权和干部的态度与观念似乎并未同步改善，国家和农民关系并未达到水乳交融的和谐境地。诸多研究和基层干部的反映都表明，农民对基层政权和干部的怨气与不满，并未因农业税的取消和公共财政覆盖农村而大幅减弱，反而呈现出弥散生发的状态，以至于基层干部只能“偷偷摸摸做好事”，成了“费力不讨好”的角色。基层干部的怨气和农民的怨气相交汇，呈现出一番复杂的政治图景，这是基层治理中的一个悖论现象，对基层政权提出了巨大挑战。这种悖论现象在基层时有呈现，今年抗洪救灾后，湖北一位基层干部所写的一篇短文（一个抗洪干部的哀叹：我们水里干，百姓看翻船）将其推向了一个公共话题，该文得出了一个极为悲观的结论：“农民仍然是百年前的愚民”，并追问到，“我们真的可以想一想，我们国家、国民失去了什么？” 　　农民国家观念的代际差异 　　作为一个基层干部，在其勤恳工作之余，发出一点对基层工作难办的感慨，甚至对农民素质低下的评论，都是完全可以理解的。但是，作为社会科学的研究者，我们需要探究背后更深层次的原因和机制，仅仅以“愚民”“刁民”“风气变了”等话语来归结原因，那是一种思维懒惰的表现。 　　 　　这种悖论现象的形成，确非一日之功，有一个历史演变的过程。一些学者（和基层干部）甚至开始怀念1990年代的干群关系，认为彼时虽然干群关系相当紧张，但总比现在基层干部的“一头热”要好。这些学者倾向于认为，1990年代农民负担的失控、基层政权的膨胀以及干群关系的紧张，其原因在战术层面而非战略层面，也就是说主要还在于原有体制运行过程中出现了漏洞和缺陷，而非原体制架构本身就难以持续下去。这些学者对2000年之后国家短期内过猛的农村政策调整持保留态度，他们总体判断是，正是取消农业税及其之后的农村综合改革，造成了当前基层政权与农民之间的悖论关系。 　　这些学者认为，取消农业税及其之后的农村综合改革，不仅极为弱化了农村基层政权和基层组织，也使基层政权失去了最基本的治理手段，基层政权和农民之间缺失了制度化的联系渠道和沟通机制。这种认识是正确的，基层政权的过度弱化确实给当前的基层治理带来了诸多问题。最典型的是，基层政权在整个政权体系中呈现出角色“迷失”的状态。当前，对绝大多数中西部地区的乡镇政权来讲，在财政上实行了极为严格的“乡财县管”，乡镇失去了独立一级的财政地