4第十八本公共行政学管理政治和法律的途径.doc

《公共行政学:管理、政治和法律的途径》读书报告 一、作者简介 戴维·H·罗森布鲁姆，是美国著名行政学家，现为美国华盛顿特区的美洲大学（American University）公共事务学院公共行政学教授、美国国家行政科学研究院院士。曾获美国政治学会约翰·高斯奖和公共行政学会德怀特·瓦尔多奖。他曾是美国行政学会主席和美国《行政学评论》主编，并曾担任克林顿总统的人事顾问。罗森布鲁姆认为:“公共行政的确包含着有计划的活动,它关注政治和政策制定,主要集中于政府的行政部门,它不同于私营部门的行政,它主要关心法律的执行。”此,他把“公共行政”界定为:“公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令,为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能。罗森布鲁姆指出看待公共行政应该有管理、政治和法律三种视角,并且从组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、行政责任与行政伦理等诸方面分别对公共行政研究的管理途径、政治途径和法律途径进行了阐述,进而相应地提出了公共行政研究应该对政治、管理和法律这三种不同的途径进行整合。 这种公共行政的多元主义观点背后，隐含着这样一种基本的看法：由于行政部门成了国家政策制定的中心，行政组织的结构应该这样建构，即能够使代表社会不同政治、经济和社会团体利益的代表相互对抗。依照政治途径的观点去做，公共行政的结构是政治化的，不同的团体在此追求不同的利益。因为行政的结构变成了和政党一样的平台，不同团体之间冲突的解决也没有确立明确的先后次序，这样，重叠的使命和计划成为平常的事情，机关便成为相互对立的地方，冲突的解决交由立法机关、行政首长、机关间委员会和法院负责。由于要回应不同利益代表的政治要求，机关的数量会膨胀。同时，代表性则更进一步要求在政府行政机构内的许多组织单元应具有高度的自主性。自主能够使不同的单位将工作焦点集中于向其选民或顾客提供代表意见。有时自主性行政组织机构是在政治压力和行政领导下展 开工作；在其他时候它被直接写入法律规范之中。 主要观点三：公共行政组织的法律途径 罗森布鲁姆与克拉夫丘克在本书中认为，“公共行政研究的法律途径主要是将公共行政视为特定情境中应用法律和施行法律的活动”,最近已经发展成为公共行政的一种重要研究途径。其兴起的源头主要有三个：其一是行政法，它由法律,行政命令,中央行政机关如人事、预 算、服务等机关的具有约束性的指令和宪法决定构成,它主要是指管制一般行政过程的一套法律和法规。其二是公共行政“司法化”之发展，它主要是将行政运作程序视为与司法程序一样，目的在于确保个人合法权益不受侵犯，行政决策以裁决的形式由听证检查官或行政法官作出。行政机关的行为方式日益趋近于法院的工作方式，结果，法律价值开始在行政活动中发挥越来越重要的作用。其三是宪法，宪法不但“对公民相对于行政机关的程序性权利、隐私权、平等保护权利、基本人权以及公民自由等进行了界定”,而且“当公共行政官员处理涉及公民个人福利、公共雇佣关系及公共教育机会之终止时，应当遵循宪法的程序性正当程序” 。 在公共组织结构方面，本书认为，“法律途径的公共行政所偏好的结构是抗辩程序”。所谓抗辩系指对立双方经由提出事实程序来证明本身立场的正确性，而此过程必须是在无偏私的仲裁者（如法官或陪审团）前举行，由其对抗辩双方的陈述进行衡量并最终决定哪一方的证据有充分的说服力。不过，著者也认为，在公共行政中，抗辩程序一般被修正，以赋予正反两方陈述意见和提出证据时更多的弹性空间。因此，传统法官听讼的方式便转变为听证检查官, 换言之，公共行政组织就好比一个独立的仲裁机关，接受来自不同立场的意见，并主动厘清事实真相，最后作出公正的裁决。另外，当行政活动涉及政府福利的分配与处理时，也常常运用这种运作模式。但由于这种结构强调听证检查官的相对独立地位和无偏私性，同时在一定程度上，它削弱了传统管理途径对层级制的倚重,尤其是对“命令之统一性”的强调，所以虽然听证检查官的上级可以就接受哪些案件对其作出指示,但已不可能命令他怎样运作或作出什么决定了，听证检察员所作出的裁决往往成为行政机构行为的限制。因此，这种模式在很大程度上不同于其他途径的价值：它把服务于顾客变成了一种法律程序；它妨碍效率、经济、效能的实现，同样也妨碍代表性、回应性、政治责任的实现，其目的在于最大限度地保护个人的权利，防止行政行为对个人权利的非法的、违宪的侵害。 三、总结 通过上述分析,可以说,公共行政组织是一个极为复杂的领域,公共行政组织的研究至少有管理、政治和法律等三种不同的研究途径,同时这些研究途径之间时而相互冲突,时而彼此互补。尽管本书认为公共组织在事实上很难同时满足所有管理的、政治的及法律/宪政的要求，或强调某一方面常常引起关注其他方面人士的批评，但是已经清晰地解释