浅议饮用水源法律保护制度的完善-金田.docVIP

浅议饮用水源法律保护制度的完善 中国政法大学 金田 摘 要：水是生命之源。自日本熊本水俣病事件发生后，饮用水源的保护问题受到广泛的关注。对于我国来说，“青草沙”的水质危机等，不仅反映出我国紧张的饮用水源问题，更反映出我国现行的饮用水源法律保护制度的不足。本文正是从这一问题入手，试图提出合理建议，从而使饮用水源法律保护制度更加切实可行。 关键词：饮用水源、管理体制、纠纷解决 一、问题的提出——“青草沙”水质危机 “青草沙”， 是位于长江口崇明岛和长兴岛之间的优质水源地，目前已成为上海市内接近50%人口的自来水来源地，亦是上海逐渐摆脱对黄浦江上游水依赖的重要工程。上海的黄浦江虽被誉为“母亲河”，但早已被水质恶化的阴影所笼罩。而被称为“百年战略”的青草沙水库，在其建成的第三年就引起了水务系统人士对其水质恶化的担忧。有专家学者提出，长江口水质目前氮、磷含量偏高，青草沙水库存在富营养化。如果“青草沙”一旦遭受水质污染，那么，人口众多的上海则不得不采取海水淡化等高成本方式取水。“石油危机之后，下一个危机是水”、“照现在这样对待它，它只能成为被人们所糟蹋的肮脏的奴仆。”从青草沙水质危机中不难看出淡水资源的重要性，可淡水饮用水源所面临的危机也使我们不得不重新审视饮用水源的法律体系，从而维护我们的生存之根本。 二、我国饮用水源的现状 （一）饮用水源的界定及与相关概念的区分 要想对饮用水源作出界定，就必须区分水源、水资源及饮用水源的概念。目前许多学者，对三者之间的概念很少作区分，有时甚至是交叉使用。对于水源，《英国大百科全书》称“水源为自然界全部所有形态的水体。”《中国百科大辞典》认为“水源是地球表面可供利用的水，包括水量、水域、水能资源。”因此，水源主要是指水的来源，既包括可以利用的水，也包括不可以利用的水。水资源则是指在目前经济技术条件下，具有实际利用价值的水，包括地表水和地下水。显而易见，水资源的显著特点就是实际利用价值，对于那些不具有实际利用价值的水，则不属于水资源。而对于饮用水源的定义，学者可谓众说纷纭，笔者赞同这一观点：饮用水源是指可供人们饮用的，并逐年可更新的水源，即大陆上由大气降水所补给的各种地表、地下淡水的储藏量和动态水量。 饮用水源的显著特点是可供人饮用，对人身体健康无害的淡水资源。综上，水源涵义最广、水资源次之、饮用水源最后。 （二）我国饮用水源现状 1、我国饮用水源不足。饮用水源十分重要且特殊，但由于饮用水源在时间、空间上分配的不均衡，造成了世界上许多国家和地区缺水。对于我国来说，北方地区旱季多、河流少，淡水资源相对不足；而南方地区，雨季多、河流多，淡水资源相对充足。据调查，全国地下水资源量多年平均为8218亿立方米，其中，北方地区（占全国总面积的64%）地下水资源量2458亿立方米，约占全国地下水资源量的30%；南方地区（占全国总面积的36%）地下水资源量5760亿立方米，约占全国地下水资源量的70%。从总体上看，全国地下水资源量由东南向西北逐渐降低。 由此也可得知，我国饮用水源储量明显不足。 2、我国饮用水源污染严重。由于我国环保事业起步晚，公众对环境保护的意识不强，因此对饮用水源的污染比较严重。在我国，对于饮用水源的污染主要来源于生产生活污水。以2009年1月全国地表水水质为例，地表水水质月报的范围是长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河共七大水系213条河流的418个国控断面和太湖、滇池、巢湖等28个（座）重点湖库的264个点位（断面），其中，在该月，中国环境监测总站组织监测了七大水系（含国界河流）183条河流的376个断面。其中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面占54%，Ⅳ、Ⅴ类占25%，劣Ⅴ类占21%。总体上呈中度污染，主要污染指标为氨氮、高锰酸盐指数和五日生化需氧量。由于饮用水源污染严重，使得我国的饮用水供求关系更加紧张。 三、我国饮用水源法律体系的不足 （一）饮用水源立法的不足 法律是利益博弈的结果，是社会生活的反应，是纠纷解决的重要手段。我国饮用水源的法律法规数量少，对其进行调控主要有《宪法》、《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》及其实施细则、《饮用水源保护区污染防治管理规定》以及一些国务院部门做出的标准等。此外，对于农村饮用水源的保护更是不足，由于我国农业人口多，人均耕地面积少，为了获得单位面积上粮食的高产量，许多农民不得不求助于化肥、农药等化学物质，而这些有毒的化学物质极易造成饮用水源的污染。这些农药、化肥等，正如杀虫剂一般，是死神的特效药，是“杀生剂”。 （二）对法律责任规定的不足 这种不足主要表现如下：首先，对于环境行政机关来说，许多法律法规未规定环境行政主管机关在违法作出行政行为的情况下应负的法律责任，如违规批准排污许可证，而多是规定了补救措施，这不利于对环境行政