论检察改革语境下的行政公益诉讼.doc

PAGE  PAGE 14 论检察改革语境下的行政公益诉讼 佛山市顺德区人民检察院 李荣楠 [摘 要] 近几年来，随着比较行政法学研究的深入、行政法律制度的完善，尤其是实践中一些直接关系国家利益和社会公共利益等明显带有公益诉讼性质的典型行政案件的发生, 民众对于建立公益诉讼制度的呼声越来越强烈。作为一项维护国家社会公共利益的制度安排，赋予我国检察机关行政公益诉讼权，是弥补现行监督制度在维护国家和社会公共利益方面存在局限性、实现权力制约及完善行政诉讼制度的需要，且宪法确立的检察机关的法律地位、《行政诉讼法》确立的立法目的和基本原则、检察机关行使行政公益诉讼的司法实践及有关行政公益诉讼的研究成果为赋予检察机关行政公益诉讼权提供了可行性。要充分发挥行政公益诉讼的作用，就必须依据我国现有的法律制度与法律文化，在借鉴西方国家相关立法的基础上，建立一整套具有中国特色的行政公益诉讼制度。 [关键词]检察机关 行政公益诉讼 制度 完善 近几年来，随着比较行政法学研究的深入、行政法律制度的完善，尤其是实践中一些直接关系国家利益和社会公共利益等明显带有公益诉讼性质的典型行政案件的发生,例如，浙江桐乡市沈李龙向税务局举报某工厂偷逃税款案，见《维护公共利益如何启动“司法救济”》，载《检察日报》2001年3月14日; 画家严正学认为与自己无直接关系的文化环境受到污染而状告文体局，见《绝对公益维权，难！》，载《法制日报》2001年4月2日; 东南大学的施建辉、顾大松两名教师认为规划局的违法行政破坏了自然环境而状告规划局，见《南京市规划局违法行政,两教师将其告上法庭》，载《建筑时报》2001年10月25日；法律博士李刚诉国务院论证认可监督委员会案，见《违法认证误导消费者? 法学博士状告全国牙防组》，载《北京晨报》2005年11月24日。类似的案件还有很多，由于我国行政公益诉讼的阙如，使得这些案件纷纷以原告败诉或者法院认为当事人不适格而不予受理或驳回起诉而告终。 行政公益诉讼问题已引起全社会的广泛关注：从2005年全国政协十届三次会议梁从诫委员关于尽快建立健全环保公益诉讼法的提案郭晓军等：《全国政协委员梁从诫：环保公益诉讼制亟待建立》，载《新京报》2005年3月7日。 ，到陈勋儒委员2006年3月5日在全国政协十届四次会议上关于《建立环境公益诉讼制度，保护公众环境权益》的发言别涛主编：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年5月版，第452至457页 ;从吕忠梅等30名全国人大代表2006年提出的《关于在我国建立环境公益诉讼制度的建议案》，别涛主编：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年5月版，第449至452页。 到农工民主党中央在全国政协十届五次会议上提出《国家建立由检察机关提起行政公益诉讼制度》的提案，台建林:《农工党中央：由检察机关挑起行政公益诉讼重担》，载《法制日报》2007年03月14日。 民众对于建立公益诉讼制度的呼声越来越强烈，并且越来越把目光聚集到了承担着“法律监督职权”的检察机关身上。2010年7月21日，最高检曹建明检察长在全国检察机关第二次民事行政检察工作会议强调，“检察机关要准确把握民事行政检察工作的法律监督属性、职能定位和基本要求。”“通过改革强化民行检察监督，关键是完善监督范围，创新监督方式，增强监督效力。”但是，由于我国在行政诉讼领域，现行法对检察机关监督行政诉讼的权力仅作了原则性的规定，且理论界及实务界对该制度的理论依据、价值取向等认识不一致，因而在应否赋予检察机关提起行政公益诉讼的权利及其如何行使等问题上出现了争议。对于我国检察机关行政公益诉讼权的认识及改革，不仅是诉讼法学领域的问题，而且也是司法实践中迫切需要解决的问题。本文立足中国国情，梳理了检察机关提起行政公益诉讼的理论基础，并借鉴国外检察机关行政公益诉讼权的立法经验，提出完善我国行政公益诉讼的构想，以期在我国建立科学合理的行政公益诉讼制度。 一、行政公益诉讼概述 （一）公益诉讼 公益诉讼源于罗马法，其提出之初是为区别于私益诉讼而言的。在罗马法中，“私益诉讼乃保护个人所有权益的诉讼，仅特定人才可提起:公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。”周楠著:《罗马法原理》(下册)，商务印书馆1996年版，第887页。 公益诉讼又被称为罚金诉讼、民众诉讼。意大利罗马法学家彼德罗·彭梵得指出:“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害(即使只是私人利益受损)的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权。”〔意〕彼德罗.彭梵得著:《罗马法教科书》，黄风译，中国政法大学出版社1992年版，第92页。 由此我们可以看出，罗马法的公益诉讼至少包含两点:第一，以保护公共利益为目的