中国公共卫生的治理变革：国家-市场-社会的再平衡.pdfVIP

　广东社会科学　　２０１４ 年第 ６ 期　 中国公共卫生的治理变革： 国家 －市场 －社会的再平衡 顾　昕 ［提　要］公共卫生是公共服务的重要组成部分之一。同世界各国的情形一样，行政机制在中国公 共卫生的治理中发挥着主导性作用；但与发达国家不一样，行政机制的主导性抑制了市场机制和社群 机制发挥应有作用的空间。等级化行政协调机制导致公共卫生资源配置的非均等化。纵向协调的主宰 致使横向协调低效，导致相当多的边界性服务或新兴服务供给不足。对于众多免费提供的公共卫生服 务来说，自上而下设立的激励机制经常失灵，导致这类服务的供给不足或质量不高 （即形式主义盛 行）。政府通过建立大型官僚等级组织以大包大揽的方式直接提供公共卫生服务，并不一定是行政机 制的最优运行模式。只有中国政府大力推进自身的改革，优化行政机制的运作模式，拓展市场机制的 运作空间，引入社群机制的运作框架，推动多种多样公私合作伙伴关系的形成，公共卫生的治理变革 才能走上良性循环的轨道。 ［关键词］公共卫生　治理变革　行政机制　市场机制　公私合作伙伴关系 ［中图分类号］Ｃ９１６ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１０００ －１１４Ｘ （２０１４）０６ －０１８０ －１３ 公共卫生是卫生服务的重要组成部分之一，其绩效是一个国家社会事业发展与否的衡量指标 之一。在很大程度上，公共卫生的绩效取决于治理的成效，而不同治理机制的最优组合是高效治 理的制度保障。无论何种物品或服务的提供，其治理机制共有三种，即社群机制、行政机制和市 场机制①。这三种机制的运行特征可分别概括为 “自律与信任”、“命令与控制”和 “选择与竞 争”②。问题的复杂性在于，不同的服务有不同的特性，而这种不同也导致这三种治理机制的最 优组合有所不同。公共卫生包含的服务种类繁多，特性各异，三种机制在治理各种不同的公共卫 生服务时所发挥的作用，也有所不同。因此，公共卫生的治理结构必定是复杂的，并且会随着其 所嵌入于其中的国家治理模式的转变而发生变化。 ０８１  本文是北京大学、复旦大学、吉林大学、中山大学国家治理协同创新中心研究成果。 　　在计划经济时代，中国国家治理模式的总体特征是行政机制在社会经济的各个领域都发挥着 近乎排他性的作用，即政府扮演一种全能主义型角色 （ａ ｔｏｔａｌｉｓｔｉｃ ｒｏｌｅ），而且政府力量具有穿透 性，能够渗透到社会经济生活的各个角落；相对来说，市场和社会即便没有被完全消灭，也只是 微不足道的③。这一特征在公共卫生领域也不例外。这不仅体现在公共卫生服务体系以行政等级 体系的方式建立起来，而且还体现在党和政府时常通过意识形态和政治动员发动全社会投入到特 定的公共卫生行动之中。 在改革开放时代，中国既有高度行政化的公共卫生制度和组织模式架构不仅没有发生多大变 化，而且还走上了制度化、专业化和国际化的道路，但作为行政机制的极端化运用模式，政治动 员尽管依然在延续，但效力递减。更为重要的是，随着市场转型的进展，市场机制在社会经济生 活的各个方面都开始发挥一定的作用，也对高度行政化的公共卫生体系形成了冲击。在国际化的 影响下，非政府组织或非营利组织在公共服务中的作用，也在一定程度上开始受到重视。但是， 高度行政化的旧体制不仅抑制了市场和社会在公共卫生领域发挥应有的积极作用，而且还扭曲了 市场机制和社群机制。 在市场转型的大背景下，国家治理模式的转型进入了党和政府改革的议事日程，其中的关键 在于如何让市场和社会在社会经济发展中发挥更为积极的作用。２０１３ 年末召开的中国共产党十 八届三中全会做出的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 （以下简写为 《决 定》），将 “国家治理体系和治理能力的现代化”确定为全面深化改革的总目标④。毫无疑问， 公共卫生的治理结构变革同样也应纳入公共政策的议事日程。尽管政府在筹资和服务递送中始终 扮演着基础性的作用，但是如何让市场与社会也能发挥积极的作用，对于这一公共服务领域中的 治理变革，同样是举足轻重的。 一、公共卫生的治理变革：走向公私合作伙伴关系 公共卫生的涵盖面非常广泛，是因为公共卫生没有公认的概念。狭义的公共卫生指的是防治 疾病和健康促进 （或健康教育），例如免疫、疾病筛查、传染病管理、慢性病管理、卫生习惯的 培育等；而广义的公共卫生包括所有促进健康的举措，例如环境污染的防治、应急 （或大型公 共事件）管理、职场安全与卫生、食品与药品安全、营养促进、上瘾与健康有损类食品 （酒精、 烟草以及毒品）管制，以及减少有损健康的其他社会经济问题 （例如贫困和收入不平等）。一般 公认，公共卫生的学科基础不限于医学，而是包括了社会学、心理学、环境科学甚至城市规划等 等⑤。由此来看，公共卫生的发展不仅涉及卫生政策，而且还涉及极为广泛的社会经济政策。 理论上，公共卫生的