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PAGE  PAGE 6 论土地经济的双轨制与改革 　　摘要：本文通过对我国土地制度建设的回顾，首先从整体上说明了我国土地制度的发展过程与现存制度，其次通过与美国土地供应制度相比较得出不同之处，最后针对我国土地供应双轨制的不足之处得出发展改革建议。 　　关键词：土地划拨 双轨制 改革 　　一、引言 　　一套完整的土地制度，能够保持社会的稳定，促进经济的发展。我国自1911 年辛亥革命至今也已经建立了一套较为完整的土地制度，但到今天为止，在土地供应机制方面，仍然存在着土地市场供应与划拨并行的制度。本文通过对其的分析，初步得出其不足之处并对后期土地供应改革提出了一定的建议。 　　二、我国土地制度概述 　　（一）发展历程 　　中国共产党从建党之初就把土地问题作为中国革命的中心问题，大革命失败后曾在各农村革命根据地开展消灭封建地主所有制的土地革命运动；土地革命时期提出农民土地所有制的主张；抗日战争时期以土地制度巩固了抗日民族统一战线；解放战争时期实行没收地主土地，废除封建剥削的土地制度。 　　新中国成立以后，在1949―1952，用三年的时间废除了地主土地私有制，建立了农民土地所有制；1953―1977 年，土地制度的重点在于确立农村集体土地所有制和建立国家建设征用土地制度；1978―今天，国家改革重点在于形成和完善中国的现代土地管理制度，近年来又提出了严格的耕地保护制度和节约用地制度。 　　综合以上所述，经过多年发展，我国已经建立一套较为完整的土地法律体系，适合我国社会主义基本制度与基本国情，但随着我国经济的进一步发展，这一体系也显露出不足，需要我们立足于中国现阶段发展实际，在实践中不断完善、创新其体系。 　　（二）主要特点 　　1、独特的土地权利制度 　　社会主义制度是我国的根本制度，在我国经济发展过程中，作为国家经济制度的重要组成部分，我国形成了“以社会主义公有制为主体、两种所有制并存、所有权与使用权相分离”的土地权利制度，其中社会主义公有制决定了任何组织或个人不得以任何方式非法侵占、非法转让土地。两种所有制即土地国有制和土地集体所有制并存。 　　2、耕地保护 　　我国是一个人口大国，由于人口增长、耕地面积不足等基本情况的存在，使得我国在工业化发展阶段始终将耕地保护和粮食安全问题放在重要位置。至今我国颁布了一系列法令法规，提出合理开发利用土地、保护珍惜耕地等主张，落实基本农田保护政策、耕地保护责任制度，并在2008 年提出了2020 年以前全国耕地总量不得低于18亿亩的红线目标。 　　3、较为先进的土地管理体系 　　我国建立的土地管理体系以土地用途管制为核心，通过编制总体规划、规定其具体实施方略、限制农地转建设用地以及明确可转的批准权限。这一体系在一定程度上弥补了原体系的缺陷和不足，能够较合理的利用土地资源，保护耕地。但与此同时也存在着一定的缺陷。 　　三、土地供应双轨制的形成 　　计划经济时期，土地无偿划拨是土地供应的唯一方式，即各单位或者个人用地均需国家无偿划拨。1990 年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定：“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。”这是第一次以立法的方式对“划拨土地使用权”进行规定。1994 年法律正式确认划拨土地行政立法的合法性，颁布了《城市房地产管理法》规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”这一法律较为完整地反映了划拨土地使用权的特征。这表明土地划拨已经正式进入我国土地供应制度体系。 　　1988 年，随着我国市场经济的发展，绝对土地划拨的弊端日益显露，开始逐步改革完善这一制度，并于同年通过宪法修正案确立了“土地使用权可依法转让”；上世纪90 年代，修订版《土地管理法》规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”这一规定意味着我国将国有土地有偿使用制度作为土地使用的基本制度，但在有些情况下，国有土地划拨也作为土地使用权获得的一种方式予以肯定；2002 年起，国土资源部开始明确商业用地等实行招标、拍卖、挂牌制度，但政府机关、科研机构、教育机构、事业单位以及一些工业用地仍然通过划拨、协商等方式取得土地使用权。 　　然而即使土地供应在原有基础上得到了较大的改善，但由于我国原划拨土地仍然由原产权单位继续使用，这一问题还未得到完全的解决，而且由于我国土地供应制度的不完善性及部分不合理性，使得我国现有土地供应制度分为两种方式：一是政府无偿划拨国有土地给使用单位，二是通过市场化手段有偿出让国有土地，目前主要是通过招标、拍卖、挂牌三种方式，即土地供应双轨制。