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PAGE  PAGE 8 增值税改革与地方税体系建设 　　摘 要：营改增是推动我国经济结构调整的重要手段，但也在客观上使地方失去了原有的主体税种。而增值税五五分成会扭曲地方政府与市场主体的行为模式，导致地方保护、市场分割等问题。鉴于消费税改革对增加地方财政收入作用有限，建议将零售税作为地方主体税种，并全面开征房产税。 　　关键词：增值税；地方税；财政收入；分税制 　　中图分类号：F812.42 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2016）09-0063-04 　　十八届三中全会《决定》确定了财税体制改革三大任务，即预算改革、税制改革和央地财政关系改革。其中，税制改革的目标是建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，重点锁定增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税六大税种。目前，“营改增”是最重要的税??制度改革措施和最主要的改革成果。然而，“营改增”客观上减少了地方政府主体税种。从当前地方政府财政状况来看，“土地财政”不可持续，存量地方政府性债务正处于偿债高峰期，新型城镇化的融资需求较大，多方压力均要求地方财政要有可靠的收入来源。下一步的财税体制改革，关键是要以税制改革为基础，完善地方税制、理顺央地财政关系、保障地方财力，促进地方政府转变职能。 　　一、营改增客观上使地方失去了原有的主体税种 　　1994年税制改革后的很长一段时间内，我国一直实行增值税和营业税并行的制度。原因是，分税制改革以维持地方财政既得利益不变为指导原则，对服务业征收营业税，并将之划归地方收入，是保障地方税收收入的制度安排。但是，营业税存在重复征税、出口不退税和税负偏重等三个弊端，对我国服务业发展造成了不利影响。 　　将我国经济从旧有的粗放式增长转变成附加值更高的、以服务业为重要核心的模式是近年来经济工作的重点。2012年开始的营改增（营业税改征增值税）试点，让增值税覆盖到服务行业，有利于完善增值税制度、打通抵扣链条、消除重复征税，符合转变经济增长方式的需要，是推动我国经济结构调整的重要手段。 　　不过，营改增也使得央地财政关系调整问题变得更为迫切。长期以来，营业税都维持着我国第三大税种的地位（见图1）。2014年，营业税实现收入17782亿元，占税收总收入的比重为15.23%。作为地方政府最重要的税收收入来源，营业税收入大致占地方本级税收收入的一半以上。 　　2012年推行营改增试点之初，财政部、中国人民银行、国家税务总局联合发布《关于营业税改征增值税试点有关预算管理问题的通知》（财预[2013]275号），明确规定“原归属地方的营业税收入，改征增值税后仍全部归属地方”。这样安排，调动了地方政府实施营改增试点的积极性，但同时也打破了中央地方的财政分配关系。图2显示，2012年后，地方财政在增值税与营业税总额中的占比上升了（2012年53%、2013年55%、2014年56%）。 　　2016年3月24日，财政部和税务总局发布《关于全面推开营改增试点的通知》（财税[2016]36号），决定从2016年5月1日起在房地产业、建筑安装业、金融业和生活性服务业全面推开营改增试点。由此，作为曾经唯一的地方专享主体税种，营业税已经成为历史名词。为了落实十八届三中全会决定“保持中央和地方收入格局大体稳定”的原则，避免中央财政在增值税（与营业税）总额中的占比继续下降，国务院于2016年4月29日发布《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》（国发[2016]26号），规定所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围。原营业税纳税人贡献的税收收入从此变为中央和地方共享税。 　　二、增值税五五分成弊端较多，不是长久之计 　　全面推开营改增试点后，如果沿用1994年分税制改革确立的税收分享机制，直接按照75∶25分成比例共享增值税，地方财力必然会承受较大损失。因此，国发[2016]26号文将增值税的地方分成比例从25%提高50%，实行增值税五五分成体制，基本维持了中央地方财政分配的比例关系。然而，增值税五五分成体制会极大地影响地方政府的行为，不是一个合理的长期制度设计。在大多数OECD国家，增值税都是归中央政府享有的（见图3）。 　　根本性问题在于，增值税是在生产、批发、零售等各流转环节征收，征管实践中采用的是属地申报纳税原则，即所谓的“生产地原则”：各流转环节企业所在地税务机关对本环节增值额征税，同时，地方政府按照生产者所在地分享增值税收入。按照“生产地原则”共享分配增值税，导致税收收入归属与税负归属的不一致性，会扭曲地方政府与市场参与者的行为模式，可能带来地方保护、市场分割、重复建设、产能过剩等问题。 　　（一）争夺税源 　　我国经济在过去几十年迅速发展，一个重要原